III SAB/Kr 92/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Renata Czeluśniak WSA Maria Zawadzka (spr.) Protokolant Aleksandra Grabiec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej skargę oddala. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, działając na podstawie 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U.2016.1948) – dalej P.w.k.a.s - złożył skarżącemu J. M. – dalej jako skarżący – w dniu 29 maja 2017 r., nr [...] pisemną propozycję pracy określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w K. W powyższej propozycji wskazano, że zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia 1 czerwca 2017 r. Pismem z dnia 12 czerwca 2017 r. skarżący wezwał organ usunięcia naruszenia prawa i przedstawienia mu propozycji służby. Pismem z dnia 14 lipca 2017 r. skarżący skierował do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej na podstawie art. 37 K.p.a. zażalenie na bezczynność organu wyrażająca się w braku złożenia mu propozycji służby pomimo ustawowego obowiązku i upływu ustawowego terminu. W dniu 15 września 2017 r. skarżący, działając na podstawie art. 50 § 1 w związku z art. 52 § 1 i 2 oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." wniósł skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w związku z brakiem realizacji ustawowego obowiązku przedstawienia propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. "P.w.k.a.s.". Zarzucił Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej bezczynność wyrażającą się w braku złożenia propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej pomimo istnienia ku temu ustawowego obowiązku wynikającego z art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. i pomimo upływu ustawowo wyznaczonego terminu (tj. 31 maja 2017 r.). Skarżący wniósł, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził istnienie bezczynności po stronie organu w związku z faktem braku przedstawienia mu propozycji służby i aby Sąd zobowiązał Dyrektora do zaprzestania tej bezczynności i niezwłocznego złożenia propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej - propozycji uwzględniającej posiadane przez skarżącego kwalifikacje, przebieg służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że jego zdaniem Dyrektor Izby Administracji Skarbowej miał ustawowy obowiązek wręczenia mu propozycji służby na podstawie P.w.k.a.s. Uzasadniając tę tezę podniósł, że na mocy art. 165 ust. 3 P.w.k.a.s. wszyscy funkcjonariusze Służby Celnej stali się funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej. Okoliczność wskazanego przekształcenia stosunku służbowego i jego zakres nie budził i nie budzi wątpliwości, a także nie była kwestionowana przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej lub przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej. Powyższa okoliczność wynika z art. 165 ust. 3 P.w.k.a.s., gdyż ustawodawca we wskazanym przepisie użył zwrotu "odpowiednio" chcąc wyraźnie rozróżnić sytuację dotychczasowych pracowników Krajowej Administracji Skarbowej od dotychczasowych funkcjonariuszy celnych. Zwrot ten w niekwestionowany sposób oznaczał, że dotychczasowi pracownicy stali się w Krajowej Administracji Skarbowej pracownikami (można powiedzieć: pozostali pracownikami), a dotychczasowi funkcjonariusze Służby Celnej zostali funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej (można powiedzieć: pozostali w statusie funkcjonariuszy). Możliwości zmian statusu funkcjonariusza w Krajowej Administracji Skarbowej nie zapisano. Zdaniem skarżącego, zwrot "odpowiednio" nie został użyty przypadkiem - wyznaczał zakres stosowania wskazanego przepisu określając oddzielnie sytuację prawną pracowników oraz funkcjonariuszy. Powyższą tezę potwierdza fakt użycia przez ustawodawcę zwrotu "albo" w dalszej części analizowanego przepisu. Zwrot ten wskazuje na alternatywę wykluczającą się czyli tzw. dysjunkcję. Zatem pracownicy "zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej" w świetle ww. przepisu mogli stać się tylko i wyłącznie "pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej", a "funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych" mogą stać się tylko i wyłącznie "funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, pełniącymi służbę w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej". W kluczowym dla funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. ustawodawca posługuje się również zwrotami odpowiednio" oraz (w dalszej części) dysjunkcją "albo" co wskazuje bezpośrednio na zamiar ustawodawcy by zastosować je tak jak w przepisie art. 165 ust. 3 P.w.k.a.s. Wskazany przepis operuje tymi samymi co art. 165 ust. 3 P.w.k.a.s. zwrotami, tj. "odpowiednio" oraz "albo", co należy jednoznacznie rozumieć w ten sposób, że w zależności od pierwotnej formy rodzaju "zatrudnienia" (umowy o pracę/mianowania na funkcjonariusza) ta sama forma "zatrudnienia" będzie proponowana również w Krajowej Administracji Skarbowej. Na mocy powyższego przepisu odpowiedni organ (Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, Dyrektor Krajowej Administracji Skarbowej, Dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości) powinien złożyć wszystkim pracownikom propozycję pracy, a wszystkim funkcjonariuszom propozycję służby. Zapisy analizowanego przepisu wykluczają dowolność czy zamienność składania propozycji, tj. wykluczają, by pracownik dostał propozycję służby, a funkcjonariusz propozycję pracy. Gdyby ustawodawca chciał nadać przepisowi inną merytoryczną treść nie powinien używać słowa "odpowiednio" tylko użyć słowa "lub" jako alternatywy. Również druga część zdania wówczas brzmiałaby inaczej, zapisany w niej zwrot powinien brzmieć: "określającą nowe warunki zatrudnienia lub pełnienia służby". Ustawodawca również miał możliwość zapisania wskazanego przepisu w inny sposób by zapisać i stworzyć możliwość ewentualnego zamiennego składania rodzaju propozycji, czego jednak nie uczynił. Wg skarżącego, powyższej argumentacji żadną miarą nie zmienia art. 170 ust. 1 P.w.k.a.s., a wręcz ją potwierdza. Analizując art. 170 ust. 1 P.w.k.a.s. wskazał, że nie można w tym w przepisie upatrywać samodzielnej podstawy do niewręczania funkcjonariuszom propozycji, gdyż należy czytać P.w.k.a.s. holistycznie (razem) oraz mieć na uwadze również obowiązującą Konstytucję RP oraz wyroki Trybunału Konstytucyjnego. Ustawodawca nie sprecyzował żadnego kryterium, tj. żadnych przesłanek ustawowych odnoszących się do tego, kiedy organy Krajowej Administracji Skarbowej mogłyby nie złożyć funkcjonariuszowi propozycji służby, poza wyjątkiem wynikającym wprost z przepisu art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U.2016.1947), zwanej dalej w skrócie "u.k.a.s.". W związku z tym opisana w art. 170 ust. 1 P.w.k.a.s. sytuacja prawna osoby nie otrzymującej propozycji służby dotyczy tylko osób spełniających przesłanki z art. 144 ust. 1 u.k.a.s. Wprowadzenie instytucji braku składania propozycji służby i wygaszania stosunku służbowego (tzw. warunkowego wygaszenia stosunku służbowego) wymagałoby ze strony ustawodawcy, aby obligatoryjnie zapisał kryteria (obiektywne i weryfikowalne) stosowania takiej instytucji oraz zapisał ewentualną drogę odwoławczą. Wskazane elementy są niezbędne jeśli ustawodawca chce skorzystać z instytucji warunkowego wygaszenia stosunku służbowego i wynika to wprost z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2004 r. dotyczącego UOP-u (sygn. akt K 45/02). Brak ww. zapisów w P.w.k.a.s. rodzi stan absolutnej i oczywistej niekonstytucyjności przepisów przez brak prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji), brak jasności i precyzji przepisów prawa (art. 2 i 7 Konstytucji), wprowadzenie dyskryminacji i nierównego traktowania (art. 32 ust. konstytucji) oraz niezgodność z art. 60 Konstytucji (jasne kryteria przyjęć i zwolnień do służby mundurowej, ogólnie służby publicznej). Interpretacja art. 170 ust. 1 P.w.k.a.s. jako podstawy do tego, aby nie składać funkcjonariuszom propozycji służby wprowadza stan totalnej "prawnej anarchii", tj. możliwość absolutnie arbitralnego "wybierania sobie" przez organy komu wręczyć propozycję służby z możliwością stosowania ewidentnej dyskryminacji ze względu na wiek, płeć czy działalność związkową, co stanowiłoby prawdziwe pole do decyzji o charakterze nepotycznym oraz do tzw. "kolesiostwa". Zdaniem skarżącego, rozsądny i racjonalny ustawodawca by do tego nie dopuścił. To co się dzieje, to skutek wadliwej interpretacji przepisów przez organy Krajowej Administracji Skarbowej. W związku z powyższym w nin. sprawie, zdaniem skarżącego, zachodzi bezczynność organu. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi podniósł, że jak się przyjmuje w literaturze i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Ponadto z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym (wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 maja 2017 r. sygn. akt III SAB/Kr 15/17). W ocenie organu, wnosząc skargę na bezczynność sama strona nie wskazała, czy bezczynność dotyczy art. 3 § 2 pkt 8 czy też art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a., aczkolwiek wydaje się, że w istocie skarga skarżącego dotyczy bezczynności odnoszącej się do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. i obejmuje bezczynność w zakresie braku wydania decyzji administracyjnej polegającej na złożeniu skarżącemu propozycji warunków służby. W ocenie organu po jego stronie nie istniał jednak obowiązek zaproponowania skarżącemu dalszego pełnienia służby. Analizując treść art. 169 ust. 3, art. 170 ust. 1, art. 171 ust. 1, art. 171 ust. 2, art. 174 ust. 3 P.w.k.a.s. organ doszedł do przekonania, że żaden z tych przepisów nie prowadzi do wniosku, że funkcjonariuszowi należało przedstawić jedynie propozycje dalszej służby, a słowo "odpowiednio" używane w kilku przepisach wskazuje jedynie na wybór po stronie organu polegający na tym, że organ ten może złożyć funkcjonariuszowi albo propozycje służby, albo też propozycję pracy. Tym samym nie istniał obowiązek przedstawienia funkcjonariuszowi jedynie propozycji służby. Zdaniem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej uwzględniając dotychczasowe miejsce zamieszkania, przebieg służby i kwalifikacje skarżącego, zaproponował mu warunki pracy adekwatne do jego predyspozycji oraz potrzeb pracodawcy. Podstawą zatrudnienia w jednostkach organizacyjnych KAS jest albo stosunek pracy albo stosunek służby. Zatrudnienie na jednej z tych podstaw wyklucza możliwość zatrudnienia na innej podstawie, tym samym skoro stosunek służby przekształcił się w stosunek pracy, to skarżący nie może dalej wykonywać czynności w ramach stosunku służbowego. Ponadto, zdaniem organu, nie stanowi naruszenia konstytucyjnej zasady równości przedłożenie części funkcjonariuszom propozycji zatrudnienia, a części propozycji służby. W postępowaniu zgłosił udział Związek Zawodowy [...], który został dopuszczony do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika. Związek wniósł o uwzględnienie skargi, przyłączając się do stanowiska skarżącej, a w razie nieuwzględnienia skargi o wyraźne orzeczenie przez Sąd, iż powodem oddalenia skargi jest fakt, iż zaskarżony akt prawny jest decyzją administracyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2016.1066), zgodnie z którą sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie została wprost wyartykułowana w art. 3 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z art. 3 P.p.s.a. kognicja sądu administracyjnego obejmuje orzekanie w sprawach, m. in. na: - bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a.; - bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a. aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia czynności. Zatem, aby można było mówić o bezczynności organu należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego - w nakazanym terminie - organ nie wypełnia. Skarga dotyczy zarzucanej Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej bezczynności w zakresie braku złożenia skarżącemu propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej w KAS. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 10 stycznia 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 920/17 uznał, że pisemna propozycja pracy złożona skarżącemu przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej sformułowana w piśmie z 29 maja 2017 r. znak: [...] stanowi czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Jak wynika z treści art. 169 ust. 4 P.w.k.a.s. propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby i tok jej wydawania jako decyzji administracyjnej podlega procedurze administracyjnej. Tym samym zarówno propozycja zatrudnienia skierowana do funkcjonariusza na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s., jak i propozycja służby skierowana do funkcjonariusza na podstawie art. 169 ust. 4 w związku z art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. są objęte kognicją sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. (propozycja służby) lub na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (propozycja zatrudnienia). W obu tych przypadkach bezczynność organu także jest objęta kognicją sądu administracyjnego, co wprost wynika z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Tym samym Sąd jest właściwy do rozpoznania ww. skargi na bezczynność. Istotą sporu jest obowiązek przedłożenia skarżącemu propozycji dalszego pełnienia czynności w administracji celno-skarbowej jako funkcjonariuszowi, a tym samym przedłożenia do dnia 31 maja 2017 r. propozycji służby, a nie propozycji zatrudnienia. Nie ulega przy tym wątpliwości, że organ przedłożył skarżącemu pisemną propozycję zatrudnienia, a nie pełnienia służby. Zgodnie z art. 165 ust. 1 P.w.k.a.s. z dniem 1 marca 2017 r. skarżący będąc do tej pory funkcjonariuszem celnym pełniącym służbę w izbie celnej stał się funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej pełniącym służbę w Izbie Administracji Skarbowej w K. Wskazany przepis dotyczył jedynie przyporządkowania funkcjonariuszy i pracowników do odpowiednich jednostek Krajowej Administracji Skarbowej na czas od dnia wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy lub służby. Art. 165 ust. 1 P.w.k.a.s. nie stanowił podstawy do nadania danej osobie trwałego statusu funkcjonariusza służby celno-skarbowej. Ustawodawca mógł przyjąć model pełnej trwałości dotychczasowych stosunków zatrudnienia lub pełnienia służby wprowadzając i takie rozwiązania, zgodnie z którymi wszyscy dotychczasowi funkcjonariusze służby celnej stali by się ex lege funkcjonariuszami służby celno-skarbowej. W P.w.k.a.s. wprowadzono jednak tryby dokonywania przekształceń dotychczasowych stosunków (warunków) pełnienia służby przez funkcjonariuszy celno-skarbowych oraz inne osoby zatrudnione w administracji celno-skarbowej. Tak jak stwierdzono w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 stycznia 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 920/17 Sąd nie podziela poglądu, że obowiązujące przepisy pozwalają funkcjonariuszowi służby celno-skarbowej zaproponowana tylko dalszych warunków służby, ale już nie warunków pracy. To sam ustawodawca zdecydował, że funkcjonariuszowi mogą być zaproponowane warunki służby lub warunki pracy i wynika to nie tylko z nieprecyzyjnej treści art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s., ale z szeregu innych przepisów z których wprost wynika, że taki był właśnie zamiar ustawodawcy. Przykładowo art. 167 ust. 4 P.w.k.a.s. pozwalał na zaproponowanie pracownikom pisemnych propozycji pełnienia służby określającej nowe warunki pełnienia służby. Art. 169 ust. 3 P.w.k.a.s. stanowi, że funkcjonariuszowi można było złożyć propozycję zatrudnienia. Z art. 171 ust. 1 pkt 2 P.w.k.a.s. wynika, że z chwilą przyjęcia propozycji zatrudnienia dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej przekształca się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej. Art. 174 ust. 3 P.w.k.a.s. stanowi zaś, że funkcjonariusz, który przyjął propozycję pracy zachowuje pewne uprawnienia (np. prawo do dodatkowego urlopu wypoczynkowego za rok 2017). Analogicznie art. 175 ust. 2 P.w.k.a.s. wskazuje na przyjęcie propozycji pracy przez funkcjonariusza. Skoro nie istniał po stronie organu obowiązek przedłożenia jedynie propozycji służby, to nie można zasadnie uznać, że jest on bezczynny w zakresie braku przedłożenia skarżącemu takiej propozycji. Przy czym, co należy podkreślić w tej sprawie, nie oznacza to, że organ takiej propozycji nie może skarżącemu złożyć. Wręcz przeciwnie, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej powinien w pierwszej kolejności rozważyć zaproponowanie skarżącemu warunków służby, a gdyby złożenie takiej propozycji było niemożliwe, niedopuszczalne lub z innych przyczyn naruszałoby prawo, to należy skarżącemu złożyć propozycję pracy uzasadniając to przesłankami (zawartymi w samej propozycji) zgodnie z zaleceniami Sądu wskazanymi w wyroku z dnia 10 stycznia 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 920/17. Wojewódzki Sąd Administracyjny w tej sprawie stwierdza jedynie, że nie było podstawy prawnej do składania skarżącemu – niezależnie od okoliczności faktycznych – tylko propozycji służby w administracji celno-skarbowej. W uchwale NSA w składzie 7 sędziów z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, (publ. w ONSA i WSA 2009/4/63) stwierdzono, że sąd powinien skargę na bezczynność organu oddalić, jeżeli stwierdzi, że wbrew twierdzeniom skarżącego organ nie pozostawał w bezczynności w dniu wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Ponieważ taka sytuacja zachodzi w tej sprawie, tym samym skarga na bezczynność podlega oddaleniu. Sąd uznał, że w tej sprawie nie można organowi postawić w zakresie objętym przedmiotem skargi zarzutu bezczynności, bo zarzucana w skardze bezczynność, ze względu na złożoną propozycję pracy, nie istniała w dacie wniesienia skargi. Należy przy tym podnieść, że rozpoznając skargę na bezczynność Sąd nie oceniał legalności czynności z dnia 29 maja 2017 r., która była przedmiotem oceny w sprawie o sygnaturze akt III SA/Kr 920/17. Orzeczono zatem jak w sentencji na podstawie art. 151 P.p.s.a.