I SA/Łd 1014/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Janicki Sędziowie: Sędzia NSA Bogusław Klimowicz (spr.) Sędzia WSA Joanna Tarno Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Kerszner po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2013 r. sprawy ze skargi Gminy Z. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie przeniesień w planie wydatków budżetu Gminy Z. na rok 2013 oddala skargę. I SA/Łd 1014/13 Uzasadnienie Uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stwierdziło nieważność Zarządzenia nr [...] Wójta Gminy Z. z dnia [...]r. w sprawie przeniesień w planie wydatków budżetu Gminy Z. na rok 2013 w zakresie zadań własnych z powodu jego sprzeczności z prawem t.j. z art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 256 i art. 257 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2009 r., Nr 157, poz. 1240 ze zm.). W uzasadnieniu uchwały wskazano, że przedmiotowym zarządzeniem Wójt Gminy Z. dokonał zmiany w budżecie polegającej na zmniejszeniu wydatków majątkowych w ramach działu 926, rozdziału 92601 § 6057 i § 6059 w łącznej kwocie 203.200 zł i zwiększeniu o tę kwotę wydatków w ramach działu 750, rozdziału 75023 § 4580 (pozostałe odsetki). Jako podstawę prawną podjęcia omawianego zarządzenia wskazano art. 256 ustawy o samorządzie gminnym w związku z wyrokiem Sądu Okręgowego w Ł. II Wydział Cywilny - sygn. akt [...] z dnia [...] r. Analizując kwestionowane zarządzenie Kolegium RIO w Ł. stwierdziło, że w ramach kompetencji stanowiących Radzie Gminy przysługuje wyłączne prawo uchwalania budżetu, co wynika z przepisu art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Zaś zakres kompetencji do dokonywania zmian w budżecie przez organ wykonawczy został określony w art. 257 ustawy o finansach publicznych, który stanowi, iż w toku wykonywania budżetu zarząd może dokonywać zmian w planie dochodów i wydatków jednostki samorządu terytorialnego polegających na zmianach planu: - dochodów i wydatków związanych ze zmianą kwot lub uzyskaniem dotacji przekazywanych z budżetu państwa, z budżetów innych jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych; - dochodów jednostki samorządu terytorialnego, wynikających ze zmiany kwot subwencji w wyniku podziału rezerw subwencji ogólnej; - wydatków jednostki samorządu terytorialnego w ramach działu w zakresie wydatków bieżących, z wyjątkiem zmian planu wydatków na uposażenia i wynagrodzenia ze stosunku pracy, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej; - dochodów i wydatków jednostki samorządu terytorialnego związanych ze zwrotem dotacji otrzymanych z budżetu państwa lub innych jednostek samorządu terytorialnego. Ustawowe uprawnienia organu wykonawczego do dokonywania zmian w budżecie mogą być dodatkowo rozszerzone przez organ stanowiący na podstawie przepisu art. 258 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, który może upoważnić zarząd (wójta) do dokonywania innych zmian w planie wydatków niż określone w art. 257 ustawy, z wyłączeniem przeniesień wydatków między działami. Rada Gminy nie skorzystała z prawa rozszerzenia uprawnień organu wykonawczego w sferze budżetowej. A zatem mając na uwadze powołane przepisy w ocenie Kolegium zapis art. 256 ustawy o finansach publicznych nie daje organowi wykonawczemu uprawnienia do dokonania zmiany wynikającej z badanego zarządzenia. Zmianą uprawnioną byłoby natomiast przeniesienie wydatków bieżących w ramach tego samego działu, jak również zadysponowanie rezerw celowych. Przepis art. 256 ustawy o finansach publicznych daje natomiast możliwość zrealizowania wydatków nieprzewidzianych, których obowiązkowe płatności wynikają z tytułów egzekucyjnych, wyroków sądowych lub ugód, bez względu na poziom środków finansowych zaplanowanych na ten cel w budżecie, przy czym - stosownie do zapisów zdania drugiego art. 256 ustawy o finansach publicznych - odpowiednia zmiana planu wydatków powinna nastąpić w trybie przeniesień wydatków z innych podziałek klasyfikacji wydatków lub rezerw celowych. Jednakże w ocenie Kolegium tryb przenoszenia wydatków przewidziany w art. 256 w/w ustawy nie może naruszać uprawnień organu wykonawczego wynikających z art. 257 ustawy o finansach publicznych. Dodatkowo Kolegium wskazało, że instytucja przenoszenia wydatków budżetowych pozwala organowi wykonawczemu na bieżące dostosowanie trakcie wykonywania przez organ stanowiący budżetu poziomu wydatków przeznaczonych na poszczególne zadania budżetowe do zmieniających się warunków. Zakres stosowania tej instytucji jest ściśle reglamentowany, tak by nie dopuścić do sytuacji, w której organ wykonawczy przejmuje uprawnienia do stanowienia budżetu. A zatem Wójt dokonując przeniesień wydatków między działami i pomiędzy wydatkami inwestycyjnymi oraz bieżącymi wkroczył w kompetencje organu stanowiącego do uchwalenia budżetu, co pozostaje w sprzeczności z art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. W skardze do sadu administracyjnego na powyższą uchwałę Wójt Gminy Z. wniósł o jej uchylenie zarzucając uchwale naruszenie przepisów prawa materialnego, t.j.; 1. art. 256 ustawy o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 43, poz. 247) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w rozpatrywanym stanie faktycznym brak było podstaw do zastosowania powołanego przepisu, podczas gdy w rzeczywistości przesłanki takie zachodziły w postaci wystąpienia nieprzewidzianych wydatków, których obowiązek płatności wynikał z prawomocnego wyroku sądowego; 2. art. 257 oraz art. 258 ustawy o finansach publicznych poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że do dokonania wydatków, których konieczność zapłaty wynika z orzeczenia sądowego stosuje się ograniczenia wynikające z w/w przepisu, a ewentualne rozszerzenie katalogu zmian w planie budżetu jest możliwe jedynie na podstawie art. 258 ust. 1 ustawy o finansach publicznych; 3. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez uchybienie obowiązkowi dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz pełnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przy braku należytej staranności w prowadzeniu sprawy przez organ nadzoru, poprzez nieuwzględnienie okoliczności stanu faktycznego, w jakich nastąpiło przesunięcie środków finansowych na pokrycie zobowiązania wynikającego z wyroku sądowego, a polegających na bezwzględnym obowiązku dokonania w/w wydatków oraz dotkliwych konsekwencji finansowych dla Gminy Z. w razie zwłoki w jego realizacji. W uzasadnieniu skargi wskazano, że przedmiotowe zarządzenie zostało wydane w związku z uprawomocnieniem się wyroku Sądu Okręgowego w Ł. z dnia [...] 2012 r., na mocy którego Gmina Z. została zobowiązana do zapłaty kwoty należności głównej z odsetkami, kosztami sądowymi i kosztami zastępstwa procesowego na rzecz spółki z o.o. z siedzibą w B. w łącznej kwocie 203.200 zł. Wyrok ten został wykonany przez Gminę Z. w dniu 28 maja 2013 r. Wójt Gminy Z. bezskutecznie występował z projektami uchwał w sprawie zmiany budżetu Gminy Z. na 2013 r., ale rada Gminy Z. nie podjęła stosownej uchwały umożliwiającej wykonanie prawomocnego wyroku Sądu. Z tych względów Wójt Gminy Z. zarządzeniem z dnia 27 maja 2013 r. na podstawie art. 256 ustawy o finansach publicznych dokonał przeniesień w planie wydatków budżetu umożliwiających wykonanie wyroku Sądu Okręgowego w Ł. W świetle art. 256 ustawy o finansach publicznych realizacja wydatków nieprzewidzianych następuje w trybie przeniesień wydatków lub z rezerw celowych. W rozpatrywanym przypadku finansowanie przedmiotowego wydatku z rezerw celowych nie było możliwe z uwagi na brak takich rezerw w budżecie Gminy Z. Należało więc zastosować procedurę przeniesienia wydatków, która nie jest objęta ograniczeniami określonymi w art. 257 i art. 258 ustawy o finansach publicznych. Należy podkreślić, że przeniesienie wydatków w celu wykonania wyroku Sądu Okręgowego w Ł. w drodze zarządzenia Wójta Gminy Z. było niezbędne wskutek bezczynności Rady Gminy Z. wobec wystąpień o podjęcie uchwał w sprawie zmiany w planie budżetu i było uzasadnione koniecznością zapobieżenia ewentualnej szkodzie, jaką spowodowałoby wszczęcie postępowania egzekucyjnego przez wierzyciela Gminy. W odpowiedzi na skargę Regionalna Izba Obrachunkowa w Ł. wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje; Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 256 ustawy o finansach publicznych odnoszącym się do wykonywania budżetu jednostek samorządu terytorialnego wydatki nieprzewidziane , których obowiązkowe płatności wynikają z tytułów wykonawczych, wyroków sądowych lub ugód, mogą być dokonywane bez względu na poziom środków finansowych zaplanowanych na ten cel. Odpowiednia zmiana planu wydatków powinna nastąpić w trybie przeniesień wydatków z innych podziałek klasyfikacji wydatków lub z rezerw celowych. Niewątpliwie wydatki związane z koniecznością wykonania wyroku Sądu Okręgowego w Ł. z dnia 3 grudnia 2012 r. należy zaliczyć do kategorii wydatków nieprzewidzianych w rozumieniu powołanego przepisu. Z treści powyższego przepisu nie wynika jednak, że to wójt jest uprawniony do przenoszenia wydatków między działami budżetu gminy. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie budżetu gminy. Budżet jednostki samorządu terytorialnego wykonuje jej zarząd (art. 47 ust. 1 ustawy o finansach publicznych). W przypadku gminy jej organem wykonawczym jest wójt, do którego zadań należy w szczególności wykonywanie budżetu. Wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy i reprezentuje ją na zewnątrz (zob. art. 26 ust. 1, art. 30 ust. 2 pkt 4 i art. 31 ustawy o samorządzie gminnym). Dokonywanie przeniesień wydatków między działami jest w istocie zmianą budżetu gminy i Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. trafnie wskazało, że podobnie jak uchwalenie budżetu należy ono do wyłącznych kompetencji organu stanowiącego gminy. Tymczasem w zarządzeniu Wójta Gminy Z. z dnia 27 maja 2013 r. to organ wykonawczy gminy dokonał przeniesienia wydatków z działu kultura fizyczna (wydatki inwestycyjne) do działu administracja publiczna. Przeniesienie wydatków w ten sposób nie jest wykonywaniem budżetu gminy, ale jego zmianą, co leży poza zakresem uprawnień organu wykonawczego gminy. Zgodnie z art. 257 pkt 3 ustawy o finansach publicznych w toku wykonywania budżetu zarząd może dokonywać zmian w planie dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego polegających na zmianach planu wydatków jednostki samorządu terytorialnego w ramach działu w zakresie wydatków bieżących, z wyjątkiem zmian planu wydatków na uposażenia i wynagrodzenia ze stosunku pracy, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Wbrew stanowisku skarżącego powyższe ograniczenie ma zastosowanie również w przypadku przewidzianym w art. 256 tej ustawy. Strona skarżąca na uzasadnienie swego stanowiska co do braku takich ograniczeń powołuje się na komentarz Ludmiły Lipiec-Warzechy do art. 256 ustawy o finansach publicznych. Trzeba jednak zauważyć, że autorka komentarza odsyła do uregulowań dotyczących nieprzewidzianych wydatków budżetu państwa (art. 164 ustawy o finansach publicznych), w których powyższe zagadnienie uregulowano w odrębny sposób. W przepisie art. 256 ustawy o finansach publicznych nie zawarto takiego wyłączenia ograniczeń przeniesienia wydatków, jak przewiduje to art. 164 ust. 2 tej ustawy. Nie jest też trafny podnoszony przez stronę skarżącą zarzut naruszenia przepisów art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a. Istotne okoliczności faktyczne nie były sporne i nie wymagały bliższego wyjaśnienia, a spór dotyczy wykładni przepisów prawa materialnego. Okoliczności, w jakich nastąpiło przesunięcie środków finansowych na pokrycie zobowiązania wynikającego z wyroku sądowego nie mogą prowadzić do naruszenia przepisów obowiązującego prawa i zasad podziału zadań między radą gminy a organem wykonawczym gminy. Z powyższych przyczyn, wobec braku uzasadnionych podstaw skargi, z mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji wyroku. AK.