I SA/Łd 106/22

Dnia 26 kwietnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Janicki Sędziowie Sędzia WSA Cezary Koziński (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 kwietnia 2022 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w W. na uchwałę Rady Gminy Siemkowice z dnia 26 lutego 2021 r. nr XXV/152/21 w sprawie określenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na nieruchomościach na których znajdują się domki letniskowe lub innych nieruchomościach wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 5. W dniu 26 lutego 2021 r. Rada Gminy S., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.) oraz art. 6j ust. 3b, art. 6k ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1439 ze zm.; dalej u.u.c.p.g.) podjęła uchwałę nr XXV/152/21 w sprawie określenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na nieruchomościach, na których znajdują się domki letniskowe lub innych nieruchomościach wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Prokurator Rejonowy w W. zakwestionował ww. uchwałę w części, tj. w zakresie § 5 wskazując, że została wydana z istotnym naruszeniem prawa tj. art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78 poz. 483 ze zm., dalej: Konstytucja RP) oraz art. 6j ust. 3b ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, albowiem rada gminy - działając na podstawie ww. przepisu ustawowego nie była uprawniona do wprowadzenia w trakcie roku kalendarzowego jakiejkolwiek stawki ryczałtowej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe odnoszącej się do roku, w którym uchwała została opublikowana z uwagi na roczny charakter tej opłaty. W konsekwencji na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 – dalej: "p.p.s.a.") prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy S. podtrzymała swoje stanowisko, wnosząc o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazano, że uchwała nie działała wstecz, ponieważ termin płatności ryczałtowej upływa w dniu 30 października roku kalendarzowego w którym ma być uiszczona. Dodatkowo właściciele nieruchomości, których dotyczące opłaty ryczałtowe za gospodarowanie odpadami otrzymują zawiadomienie od wójta gminy o podwyżce opłaty "dopiero za kilka miesięcy od daty jej wejścia w życie". Wobec tego " wejście w życie uchwały po rozpoczęciu roku nie spowodowuje zaskoczenia właścicieli zmianą jej wysokości" i nie może być uznane za naruszenie zasad demokratycznego państwa prawa. Właściciele nieruchomości objętych opłatą będą więc mieć odpowiedni czas na dokonanie wpłaty. Ponadto, w ocenie organu opłata za odbiór odpadów nie jest podatkiem, a zatem nie znajdują do niej zastosowania przepisy zakazujące zmiany jej wysokości w trakcie roku podatkowego. Jest to sytuacja odmienna od nakładania zwiększonych obowiązków podatkowych w trakcie roku, o których podatnik może się dowiedzieć z Dziennika Ustaw (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lipca 2016 r., sygn. akt II FSK 958/16). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. W związku z brakiem oświadczenia strony skarżącej o możliwości uczestniczenia w rozprawie zdalnej, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżona uchwała dotyczy ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na nieruchomościach, na których znajdują się domki letniskowe lub innych nieruchomościach wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, wykorzystywanych jedynie przez część roku, położonych na terenie gminy. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, stąd nie ma przeszkód, aby w razie stwierdzenia naruszenia prawa, zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 7135 ze zm.; dalej: u.s.g.) sąd mógł stwierdzić nieważność uchwały, pomimo że od daty podjęcia aktu upłynął rok. Należy wskazać, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, przy czym w myśl art. 18 ust. 2 pkt 8 tej ustawy podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat należy do wyłącznej właściwości rady gminy, lecz tylko w granicach określonych w odrębnych ustawach. W § 5 uchwały Nr XXV/152/21 Rada Gminy S. postanowiła, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. Zdaniem sądu rację ma skarżący stwierdzając, że w zakresie § 5 zaskarżona uchwała jest sprzeczna z art. 6j ust. 3b u.u.c.p.g. Zgodnie z tym przepisem stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustala się za rok od nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Zatem opłata ta ma charakter roczny niezależnie od długości okresu korzystania z nieruchomości. Wynika to również z art. 6i ust. 1 pkt 3 u.u.c.p.g., który stanowi, że obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje w przypadku nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, i innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe - za rok bez względu na długość okresu korzystania z nieruchomości. Odnosząc się natomiast do stwierdzenia organu samorządu terytorialnego, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie jest podatkiem, sąd stwierdza, że choć twierdzenie to jest słuszne, to jednak całość argumentacji organu wskazuje na brak zrozumienia charakteru prawnego tej instytucji. Opłata za gospodarowanie odpadami jest inną daniną publiczną o której mowa w art. 217 Konstytucji RP. Zagadnienie to było przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt K 17/12, który wskazał, że jest ona (opłata) daniną publiczną, która nie ma charakteru podatkowego. Jest bowiem świadczeniem pieniężnym, przymusowym, bezzwrotnym, jednostronnym, publicznoprawnym, ale odpłatnym i mającym realizować różne cele wynikające z przepisów ustawy o utrzymaniu czystości. W tym kontekście Trybunał przypomniał pogląd sformułowany w wyroku o sygn. akt K 10/09, że zadaniem opłat publicznych w systemie dochodów publicznych nie jest wyłącznie zasilanie tego systemu. Uzasadnienia ich występowania szukać należy również w pochodnych funkcjach opłat publicznych (np. prohibicyjnej, prewencyjnej, represyjnej, kompensacyjno-odszkodowawczej). Rola i znaczenie tych funkcji nie są równorzędne, zależą od takich czynników, jak dostosowanie rodzaju i wysokości opłaty publicznej do jej przedmiotu i zamierzonego kierunku oraz natężenia oddziaływania, konstrukcja prawna opłaty publicznej, odczuwalność materialna i pozamaterialna jej ciężaru finansowego (...). Opłaty publiczne pobierane są zawsze w związku z określonym, konkretnym działaniem organów państwa (samorządu terytorialnego). Zdaniem sądu należy przyznać temu poglądowi rację, co jednak nie wpływa na konieczność wydania rozstrzygnięcia stwierdzającego częściową nieważność zaskarżonego aktu. Należy także zauważyć, że wspomniana opłata ma charakter lokalny, gdyż w całości stanowi dochód gminy zgodnie z art. 6r. ust. 1 u.u.c.p.g. Wszystkie wskazane powyżej rozważania wskazują, że charakter tej opłaty wprost wskazuje, że jest to danina publiczna wskazana w treści art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1540 ze zm.). Jednocześnie zgodnie z utrwalonym poglądem, że nie jest dopuszczalne dokonywanie zmian obciążeń podatkowych w trakcie roku podatkowego (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 marca 1994 r. sygn. akt K 13/93), w kontekście powyższych rozważań należy stwierdzić, że zakaz dokonywania zmian prawnych w czasie trwania roku podatkowego dotyczy nie tylko zobowiązań podatkowych, lecz także innych danin publicznoprawnych, do których, jak wskazano, zalicza się opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Podzielając w całości powyższe stanowisko orzecznicze sąd I instancji podnosi, że zgodnie z § 5 zaskarżonej uchwały przepis wskazujący wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zaczął obowiązywać po upływie 14 dni od opublikowania uchwały, to jest od 8 kwietnia 2021 r. a więc w trakcie roku podatkowego (daninowego). W ocenie sądu taka regulacja jest nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa, gdy chodzi o przepisy prawa miejscowego. Nie ulega wątpliwości, że § 5 kwestionowanej uchwały pozostaje w sprzeczności z powołanymi przepisami. W myśl art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa wspomniana ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych. Z treści powołanego art. 88 ust. 1 Konstytucji wynika, że data ogłoszenia przepisu prawnego, w tym m.in. uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, jest datą początkową, od której może on wejść w życie. Powtórzeniem przepisu konstytucyjnego jest art. 42 u.s.g., zgodnie z którym zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa przytaczana wyżej ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych, a w szczególności treść cytowanego wyżej art. 4 ust. 1 wymienionej ustawy. Biorąc powyższe pod uwagę sąd podziela argumentację skargi, że treść § 5 kwestionowanej uchwały narusza cytowany wyżej art. 2 Konstytucji RP oraz art. 6j ust. 3b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W konsekwencji zaskarżoną regulację — jako sprzeczną z prawem — należy usunąć z obrotu prawnego. Należy również przypomnieć, że wskazana przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczność, że zaskarżona uchwała utraciła moc obowiązującą na podstawie § 3 uchwały Rady Gminy S. z 26 listopada 2021 r. nr XXXIV/202/21 (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2021 r., poz. 6016), nie mogła mieć wpływu na rozstrzygnięcie sądu. Uchylenie takiego aktu przez organ samorządu terytorialnego wywołuje odmienne skutki od rozpoznania skargi przez sąd administracyjny, tj. nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego skargą na tą uchwałę, albowiem sąd posiada uprawnienie do stwierdzenia nieważności takiego aktu, a więc orzeczeniu o jego wadliwości od chwili jego podjęcia (ex tunc). Wówczas uchwałę tą należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta, co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu (patrz: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12.02.2013 r., II OSK 228/13, LEX nr 1281479). Z tych względów sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. P.C.