I SA/Łd 1278/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Tarno (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Wiktor Jarzębowski Sędzia NSA Bogusław Klimowicz Protokolant Asystent sędziego Tomasz Naraziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Prezesa Z U S z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne i Fundusz Pracy oraz z tytułu odsetek wyliczonych na dzień złożenia wniosku oddala skargę. I SA/Łd 1278/08 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Zdrowotnych utrzymano w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Zdrowotnych z dnia [...]nr [...], odmawiającą J. Z. umorzenia należności w łącznej kwocie 52.747,81 zł. z tytułu: 1) składek na ubezpieczenia społeczne za okres kwiecień 2001 r. - luty 2006 r., 2/ składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres kwiecień 2001 r. - grudzień 2005 r., 3/ składek na Fundusz Pracy za okres od kwietnia 2001 r. do grudnia 2005 r., 4/ odsetek wyliczonych na dzień złożenia wniosku tj. 1 października 2007 r., W uzasadnieniu decyzji wskazano, że J. Z. wystąpił z wnioskiem o umorzenie wymienionych należności uzasadniając to ciężką sytuacją finansową oraz złym stanem zdrowia. Ocena sytuacji majątkowej zobowiązanego nastąpiła w oparciu o kontrolę jego stanu majątkowego, dostarczone dokumenty i materiał zgromadzony przez organ z urzędu. Decyzją z dnia [...]Zakład Ubezpieczeń Zdrowotnych, na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.s.u.s.", odmówił umorzenia należności. Składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zobowiązany wyjaśnił, że nie jest w posiadaniu wszystkich pojazdów wskazanych w decyzji. Załączył kopie umów, z których wynika, że samochód marki Audi z 1991 r. został sprzedany w dniu 16 lutego 2005 r., zaś samochód marki FSO - Warszawa 125P z 1985 r. w dniu 30 sierpnia 1999 r. Powyższe ruchomości nie powinny zostać zatem uwzględnione przy podejmowaniu decyzji o odmowie umorzenia zadłużenia. J. Z. wskazał, że obecnie jest w posiadaniu jedynie samochodu osobowego marki Opel z 1994 r., który stanowi jego warsztat pracy niezbędny do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób - TAXI. Ponadto zaznaczył, że kwoty miesięcznych wydatków jakie ponosi w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą nie odzwierciedlają faktycznie ponoszonych kosztów, ponieważ do sprawy dołączono tylko cześć rachunków. Zarzucił również organowi nieprawidłowe uznanie przychodu z działalności gospodarczej z lat 2004-2007, jako jego rzeczywistego dochodu. Wyjaśnił, że od wskazanego w decyzji przychodu należy odliczyć wydatki takie jak: zakup paliwa, olei, części samochodowych, opłat składek OC, koszty przegląd pojazdu, opłaty do korporacji ogumienia itp. Dopiero po uwzględnieniu tych wydatków przychód będzie stanowił jego rzeczywisty dochód, który wynosi ok. 1500 zł. Zobowiązany zaznaczył, że w celu udokumentowania rzeczywistego dochodu jest w stanie dostarczać rozliczenie wszystkich wydatków związanych z eksploatacją samochodu. Dodał również, że z powyższego dochodu odprowadza składki ubezpieczeniowe do ZUS w wysokości ok. 780 zł miesięcznie, opłaca czynsz najmu za mieszkanie w wysokości 350 zł, telefon komórkowy w wysokości 200 zł, na leki wydaje od 150 zł. do 200 zł miesięcznie oraz opłaca koszty swojego wyżywienia. Jednocześnie wyjaśnił, że dochód w grudniu 2007 r. był większy od dochodów osiąganych w innych miesiącach, z uwagi na zwiększony ruch w okresie przedświątecznym i sylwestrowym. Ponadto po raz kolejny wyjaśnił, że ze względu na stan zdrowia nie jest w stanie podjąć dodatkowej pracy. Obecnie legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, zgodnie z którym zdolny jest do zatrudnienia w warunkach pracy lekkiej. W dalszej części wniosku zobowiązany ponownie wyjaśnił przyczynę powstania zadłużenia z tytułu składek Ponadto zaznaczył, że świadomość braku możliwości spłaty tak dużego zadłużenia może przyczynić się do załamania psychicznego. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, że kolejna analiza materiału dowodowego w kontekście art. 28 ust. 1 - 3 u.s.u.s. nie dała podstaw do stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek ZUS. J. Z. nie posiada majątku nieruchomego oraz innych składników majątku w postaci rachunku bankowego, wierzytelności pieniężnych, czy też świadczenia emerytalno-rentowego. Nadal jednak prowadzi działalność gospodarczą i uzyskuje stałe dochody. Nie jest zatem oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Organ stwierdził, że dokonał wnikliwej analizy całości materiału dowodowego w świetle art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365), powoływanego dalej jako "rozporządzenie". W toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego nie udokumentowano poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych, które uzasadniałyby umorzenie należności. Przedstawione natomiast zostały dokumenty umożliwiające dokonanie ponownej oceny sytuacji finansowej dłużnika. Wyjaśniając kwestię wysokości osiąganego dochodu organ zaznaczył, że w decyzji z dnia [...] podał wysokość przychodu na podstawie ewidencji sprzedaży dostarczonej przez zobowiązanego. Z informacji uzyskanej od Naczelnika Urzędu Skarbowego wynika, że zobowiązany nie złożył zeznania podatkowego za 2006 r. oraz, że podlega opodatkowaniu w formie karty podatkowej, dlatego też organ podatkowy nie dysponuje danymi o wysokości przychodów (dochodów) osiąganych przez płatnika. Na podstawie przedłożonych przez dłużnika rachunków za miesiące: październik, listopad, grudzień 2007 r. i styczeń 2008 r. oraz ewidencji sprzedaży za lata 2004-2007, ZUS dokonał zestawienia przychodu do ponoszonych wydatków w podziale na wydatki związane z prowadzoną działalnością gospodarczą i koszty utrzymania zobowiązanego. Organ ustalił, że J. Z. w kwietniu i maju 2008 r. osiągnął obrót ze sprzedaży w wysokości odpowiednio 3202 zł. i 3367 zł. W tym samych miesiącach zobowiązany poniósł wydatki na zakup paliwa w wysokości 1827,58 zł. i 1673,86 zł., wydatki związane z naprawą samochodu oraz zakupem części i płynów do samochodu w wysokości 365,82 zł. (kwiecień) i 1000,99 zł (maj). Zobowiązany nie okazał wydatków związanych z opłatą składki OC, przeglądem pojazdu, opłatą do korporacji ogumienia, o których wspominał we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Udokumentował natomiast opłacanie składki członkowskiej na rzecz Stowarzyszenia [...] Przewoźników "A" w wysokości 60 zł. za wskazane miesiące. Po uwzględnieniu powyższych wydatków dochód w kwietniu 2008 r. wyniósł 948,60 zł, zaś w maju 2008 r. – 632,15 zł. J. Z. udokumentował koszty korzystania z usług telekomunikacyjny (2 telefony komórkowe), które w kwietniu wyniosły 177,29 zł, zaś w maju - 211,43 zł. Z osiąganego dochodu zobowiązany opłacił koszty wynajmu mieszkania w wysokości 350 zł. miesięcznie, leki w wysokości 149,63 zł (kwiecień) i 289,93 zł (maj) oraz składki ubezpieczeniowe w ZUS w wysokości ok. 780 zł miesięcznie. Po dokonaniu zestawienia miesięcznego przychodu do ponoszonych wydatków ustalono wprawdzie, że wydatki są większe, organ podkreślił jednak, że zobowiązany nie posiada zaległości w regulowaniu bieżących opłat. Odnosząc się do kwestii stanu zdrowia dłużnika organ wyjaśnił, że fakt posiadania orzeczenia o lekkim stopniu niepełnosprawności był już przedstawiony w toku postępowania prowadzonego przez organ I instancji. Zobowiązany nie wniósł żadnych nowych dowodów, z których wynikałoby, że jego stan zdrowia uległ pogorszeniu. Ustosunkowując się do argumentu przyczyny powstania zadłużenia wyjaśniono, że wydanie przez KRUS decyzji o wyłączeniu z ubezpieczenia społecznego rolników niewątpliwie nałożyło na stronę obowiązek odprowadzenia składek do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych za cały okres wykonywania działalności gospodarczej. Organ wziął pod uwagę trudną sytuację finansową, w jakiej znalazł się zobowiązany, jednakże podejmując decyzję w sprawie umorzenia bądź odmowy umorzenia należności z tytułu składek nie może kierować się przyczyną powstania zadłużenia, lecz przesłankami określonymi w przepisach u.s.u.s. Nie pozwoliło to jednak uznać, aby w przypadku J. Z. zaszły szczególne okoliczności przemawiające za umorzeniem należności, o których mowa w art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s. Pomimo wysokich wydatków zobowiązany jest w stanie opłacać dodatkowo koszy utrzymania dwóch telefonów komórkowych, co nie należy do niezbędnych potrzeb życiowych, których niezaspokojenie zagrażałoby jego egzystencji. Organ ocenił zatem, że opłacenie składek w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych nie pozbawi zobowiązanego możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Organ podkreślił ponadto, że J. Z.i jest osobą samotną, nie posiadającą żadnych zobowiązań wobec rodziny (dzieci są dorosłe i znajdują się na własnym utrzymaniu). W toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego nie stwierdzono wystąpienia nagłego zdarzenia losowego, które przyczyniłoby się do zaprzestania opłacania składek. Zobowiązany nie wykazał, aby problemy zdrowotne, z którymi się boryka, uniemożliwiały mu osiąganie dochodu. Zobowiązany nie sprawuje też opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny. Na decyzję ostateczną J. Z. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. , wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W jego ocenie zaskarżona decyzja świadczy o tym, że wydał ją ten sam organ, który wydał decyzję z dnia 7 marca 2008 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek, co oznacza, że odmówiono mu prawa do rozpoznania sprawy przez dwie instancje. Jak wynika z nagłówka zaskarżonej decyzji została ona wydana w T., nie zaś w W. przez Prezesa ZUS. Ponadto decyzja została nadana w Urzędzie Pocztowym UP Nr 1 w S. , a podpisał ją pracownik Oddziału ZUS w T., nie zaś Prezes ZUS, czy też osoba upoważniona przez Prezesa ZUS pracująca w Centrali ZUS w W. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, przytaczając argumenty podniesione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1296) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły prawa, i to przynajmniej w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga jest niezasadna, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Należności z tytułu składek zasadniczo mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 2 u.s.u.s.). Zgodnie z ust. 3 art. 28 całkowita nieściągalność, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze, 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej, 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Jednakże w uzasadnionych przypadkach należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, według zasad określonych w rozporządzeniu (art. 28 ust 3a). Warunkiem niezbędnym (ale nie wystarczającym) jest zaistnienie okoliczności wymienionych w § 3 ust. 1 rozporządzenia, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Okoliczności wymienione w tym przepisie nie mają charakteru katalogu zamkniętego, o czym świadczy użyte w nim sformułowanie "w szczególności". Nie muszą występować łącznie i dają możliwość organowi uwzględnienia jeszcze innych ważnych przyczyn trudnej sytuacji zobowiązanego. Decyzje w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek podejmowane są na zasadzie uznania administracyjnego. Oczywiście podlegają one kontroli sądowej, ale ze względu na specyficzny charakter spraw, których dotyczą, kontrola ta ma zakres nieco ograniczony. Jeżeli zatem organ poprawnie przeprowadzi postępowanie dowodowe i dokonana przez niego ocena stanu faktycznego jest właściwa, to samo wyprowadzenie wniosku przesądzającego o wyniku sprawy jest zagadnieniem natury słusznościowej, które pozostaje poza zakresem kontroli sądowej. Sąd administracyjny bada bowiem zgodność z prawem, a nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia sprawy w niej zawartego. Z tego też względu kontrola sądowa zmierza jedynie do ustalenia czy na podstawie określonych przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 2006, s. 505). Z akt sprawy nie wynika, aby w niniejszej sprawie zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne, a zatem nie można jeszcze przesądzić istnienia przesłanek całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek, o których stanowi art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 u.s.u.s. Ale gdyby nawet przesłankę taką można było stwierdzić w chwili obecnej, to i tak nie powoduje ona obowiązku umorzenia należności przez organ. Odnosząc się natomiast do przesłanek z § 3 ust. 1 rozporządzenia, należy stwierdzić, że przepis ten wymaga od zobowiązanego wykazania, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie uiścić powstałych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. A zatem ciężar udowodnienia zaistnienia przesłanek do umorzenia spoczywa na zobowiązanym. Treść przepisu należy więc odnieść do konkretnej sytuacji, tak, aby organ miał podstawy przypuszczać, że zapłata należności (jednorazowa, w ratach lub w drodze egzekucji) spowoduje egzystencjalną ruinę bytu zobowiązanego i jego rodziny. Nie wystarczy, gdy zobowiązany wskaże na uciążliwości i trudności w zapłacie narosłych należności. W takich przypadkach bowiem istnienie uciążliwości i trudności jest oczywiste. Zobowiązany musi liczyć się z koniecznością zapłaty składek, gdyż to należy do jego obowiązku, zaś odstąpienie od realizacji tego obowiązku ma charakter zupełnie wyjątkowy. Przepisy nie wyjaśniają co należy uważać za zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych, o którym stanowi pkt 1, jednakże dokonując wykładni gramatycznej należy przyjąć, że chodzi tu o niezbędne minimum, a nie o coś na przeciętnym, uśrednionym poziomie. W niniejszym przypadku zobowiązany otrzymuje stały dochód z działalności gospodarczej. Wprawdzie zapłata zaległej należności pogorszy jego sytuację (co jest niewątpliwe), nie daje to jednak wystarczającej podstawy aby dług umorzyć. Organ nie przeczy, że sprostanie obciążeniu skarżącego wymaga znacznego wysiłku, jednakże na obecnym etapie postępowania ocenił, że jest to możliwe do udźwignięcia. Jedną z przesłanek do umorzenia zaległości, określoną w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia jest przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiająca zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Z niniejszej sprawy nie wynika natomiast, aby skarżący był postawiony w takiej sytuacji. Mimo, że skarżący legitymuje się orzeczeniem o lekkim stopniu niepełnosprawności, prowadzi własną działalność gospodarczą, co przysparza mu stałego dochodu. Ocena wartości samochodu, jakakolwiek by ona nie była, potwierdza tylko posiadanie pewnego majątku, którego oczywiście skarżący nie musi zostać pozbawiony, jeżeli dobrowolnie zacznie spłacać zaległości. Skarżący nie wykazał również, aby poniósł stratę materialną w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia, które spowodowały, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić go możliwości dalszego prowadzenia działalności. Organ dokonał szczegółowego zestawienia miesięcznego przychodu oraz miesięcznych wydatków i ustalił, że wprawdzie wydatki są większe od przychodu, to jednak zobowiązany nie posiada zaległości w regulowaniu bieżących opłat. Organ wykazał ponadto, że jest on w stanie opłacać koszy utrzymania dwóch telefonów komórkowych, co nie należy do niezbędnych potrzeb życiowych. W tej sytuacji dokonując ogólnej oceny zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że organ przeanalizował sytuację życiową i materialną zobowiązanego oraz podjął decyzję mieszczącą się w pojęciu uznania administracyjnego. Trafna jest ocena skarżącego, iż zaskarżona decyzja świadczy o tym, że wydał ją ten sam organ, który decyzją z dnia 7 marca 2008 r. orzekał o odmowie umorzenia należności z tytułu składek - nie stanowi to jednak naruszenia prawa. Ustawodawca uznając, że stronie przysługuje prawo wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy założył bowiem, że sprawa będzie ponownie rozpatrywana przez ten sam organ - Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Natomiast zwrot "stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy", użyty w ust. 4 art. 83 u.s.u.s. zawiera jedynie wskazanie podmiotu, do którego należy zaadresować wniosek, a nie organu właściwego do wydania rozstrzygnięcia w sprawie tego wniosku (por. wyroki NSA z dnia 14 marca 2007 r. II GSK 339/06, LEX nr 321289 oraz z dnia 29 maja 2007 r. II GSK 340/06, LEX nr 351125). Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji. TF