I SA/Łd 1404/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Joanna Tarno (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Grzegorczyk - Drozda Sędzia WSA Paweł Kowalski Protokolant: Szymon Chrostek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi E. i M. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niewłaściwości organu do stwierdzenia nieważności decyzji Gminy Miejskiej Ł. w zakresie wystawienia faktury VAT i określenia, że wartość działki jest wartością netto oddala skargę. I SA/Łd 1404/11 UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] r. nr S.K.O.[...] , stwierdzające, po pierwsze że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., ani też inne organy administracji, nie są właściwe do stwierdzenia nieważności "decyzji" Gminy Miejskiej Ł. wyrażonej w piśmie z dnia [...] roku, nr [...] , w zakresie wystawienia faktury VAT i określenia że wartość działki będącej przedmiotem zamiany między Gminą Miejską Ł. a E. i M małżonkami F., określona w operacie szacunkowym, jest wartością netto, bowiem "decyzje" te nie są decyzjami administracyjnymi w rozumieniu art. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.), wydanymi przez organ administracji w zakresie jego właściwości, a jest to jedynie stanowisko strony umowy zamiany, a więc Gminy Miejskiej Ł., w zakresie podatku VAT i wartości nieruchomości, jako podatnika tego podatku, a po drugie, Kolegium zwróciło pismo z dnia 22 marca 2011 r. wraz z załącznikiem. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, E. i M. małżonkowie F. wskazali m. in., że wnosili o uznanie za nieważne dwóch decyzji szczegółowych podjętych przez UM Ł. z naruszeniem prawa. Strony podały również konkretne przepisy jakie ich zdaniem zostały naruszone. Wskazano przy tym, że zaskarżone decyzje zostały podjęte w trakcie sprawy administracyjnej wszczętej na podstawie ich wniosku z dnia 22 lutego 2007 r. Utrzymując w mocy własne postanowienie z dnia [...] r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wyjaśniło, że pismami z dnia [...] r. oraz z dnia [...] r. E. i M. małżonkowie F. wnieśli o stwierdzenie nieważności dwóch decyzji podjętych w sprawie rozliczenia transakcji zamiany gruntów przez Urząd Miasta Ł.. Zaznaczyli przy tym, że "wezwany do wystawienia faktury, zgodnie z załączoną indywidualną decyzją podatkową [...] , UM Ł. przesłał nam wyjaśnienie z dnia [...] r. [...], w którym komunikuje nam dwie decyzje: 1. Informuje nas, iż uznał, iż ustalona w operacie szacunkowym wartość działki jest wartością netto. 2. Uznał, iż kwestionowana przez nas faktura jest wystawiona prawidłowo. Wnioskujemy o stwierdzenie nieważności obu tych decyzji zgodnie z art. 156 § 1 punkt 2 KPA". Nadto małżonkowie stwierdzili, że uznanie wartości w operacie szacunkowym za wartość netto jest niezgodne z art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozporządzeniem wykonawczym do tej ustawy, a także wyjaśnieniami sekretarza stanu w odpowiedzi na interpelację poselską w sprawie ustalania wartości nieruchomości. Wskazali również, iż decyzja o uznaniu, że faktura z dnia [...] r. została wystawiona prawidłowo powinna zostać unieważniona, ponieważ faktura została wystawiona niezgodnie z art. 29 ust. 3 ustawy o podatku VAT, wyjaśnieniami udzielonymi przez podsekretarza stanu w Ministerstwie Finansów i indywidualną interpretacją podatkową z dnia [...] r. W ocenie stron stanowisko Urzędu Miasta Ł. jest sprzeczne z logiką, prowadzi bowiem do sytuacji, w której przy zamianie działek o jednakowej wartości obywatel byłby zobowiązany do dopłaty podatku VAT, a taka transakcja nie jest ekwiwalentna. Analizując treść pism małżonków F., Kolegium uznało, że na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wnoszą oni o stwierdzenie nieważności stanowiska Gminy Ł. (błędnie określanego mianem decyzji), które zostało wyrażone w piśmie z dnia [...] r. SKO stwierdziło, że ani Kolegium, ani żaden inny organ administracji nie jest właściwy do stwierdzenia nieważności stanowiska Gminy Ł. zawartego we wskazanym piśmie, bowiem pismo to nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a. Zdaniem Kolegium stanowisko Gminy Ł. jest jedynie poglądem wyrażonym przez stronę cywilnoprawnej umowy zamiany, w zakresie podatku VAT i wartości nieruchomości, jako podatnika tego podatku. Z tego względu - z uwagi na brak decyzji administracyjnej - nie jest możliwym prowadzenie postępowania w trybie nadzwyczajnym jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji. Nie ma też organu administracji, który byłby władny rozstrzygnąć decyzją tę sprawę. Z akt sprawy wynika, że małżonkowie F. zawarli z Gminą Ł. umowę cywilnoprawną dotyczącą zamiany nieruchomości. W jej wyniku Gmina Ł. - jako płatnik podatku VAT - wystawiła fakturę VAT. Z kolei małżonkowie F. żądają wystawienia przez Gminę Ł. faktury korygującej, gdyż ich zdaniem ta która została wystawiona nie jest zgodna z przepisami prawa. Z kolei Gmina Ł. stoi na stanowisku, że nie ma takiej konieczności, gdyż wystawiona przez nią faktura jest poprawna. A tym samym Gmina Ł. twierdzi, że określona przez rzeczoznawcę majątkowego wartość nieruchomości jest prawidłowa (przyjęto ją jako wartość netto, a nie brutto). Kolegium wskazało na art. 66 § 3 K.p.a., zgodnie z którym jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Przepis ten musiał zostać zastosowany w niniejszym przypadku, ponieważ sprawa, o załatwienie której wystąpili małżonkowie F. nie ma charakteru sprawy administracyjnej, a co za tym idzie nie mają również zastosowania przepisy K.p.a., także te, które normują postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności. Postanowienie SKO w Ł. zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi przez małżonków E. i M. F., którzy zarzucili, że organ odmówił im merytorycznego rozstrzygnięcia prawidłowości rozliczeń stosowanych przez UM Ł., w transakcjach wywłaszczeniowych przeprowadzanych w związku z procedurą zamiany gruntów. W uzasadnieniu podniesiono, że ze stanowiskiem SKO należałoby się zgodzić, gdyby między skarżącymi a UM Ł. została zawarta zwykła umowa cywilna w warunkach swobody decyzji każdej ze stron. Jednakże decyzja o zamianie działek zapadła w procedurze wywłaszczania działki skarżących nr [...] pod inwestycję celu publicznego tj. pasa drogowego ul. A w Ł.. Skarżący stwierdzili, że nie kwestionują decyzji administracyjnej Prezydenta Miasta w kwestii zamiany, ale kwestionują część decyzji dotyczącą sposobu rozliczenia, a w szczególności dwie decyzje szczegółowe podjęte w czasie postępowania administracyjnego, co do których wątpliwości zgłaszali już w trakcie postępowania i które mają zasadniczy wpływ na sposób rozliczenia transakcji. W ocenie skarżących rozliczenie jest częścią wykonania decyzji administracyjnej Prezydenta Miasta podjętej w formie zarządzenia i powinno być dokonane zgodnie z obowiązującym prawem. Powołując się na jeden z podręczników, skarżący podali definicję sprawy administracyjnej, przez którą należy rozumieć konkretną sytuację życia, w której interes indywidualny i interes publiczny mają znaleźć wspólny mianownik prawny na fundamencie określonego postępowania administracyjnego. Sprawa administracyjna nie oznacza jakiegoś zdarzenia prawnego, lecz dotyczy ona zawsze konkretnej potrzeby społecznej. Dlatego też merytoryczne rozstrzygnięcie podnoszonej kwestii strony uważają za sprawę ważną nie tylko dla nich. Zdaniem skarżących UM w Ł. świadomie, lub nie, wdrożył niewłaściwą procedurę cywilnoprawną, zamiast procedury wywłaszczeniowej pod inwestycję celu publicznego, jaką jest niewątpliwie ul A w Ł. Tym niemniej o charakterze tego postępowania nie świadczy forma przyjęta przez UM, a rzeczywiste przesłanki podjętego postępowania. W ocenie skarżących merytoryczne rozstrzygnięcie w zakresie prawidłowości postępowania UM w Ł. leży również w interesie tego urzędu i będzie miało znaczenie dla przyszłych transakcji tego typu, które są chyba najlepszym rozwiązaniem potencjalnie trudnych procesów wywłaszczeniowych. Skarżący zwrócili również uwagę na długotrwałość postępowania w ich sprawie, podając konkretne daty swoich pisemnych wystąpień, protokołów rokowań, aktu notarialnego, wyjaśnień Urzędu Miejskiego w Ł. oraz stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. . Na koniec skarżący stwierdzili, że merytoryczne rozstrzygnięcie ich sprawy zakończyłoby spór i stanowiłoby o prawidłowości rozliczeń w podobnych sprawach. Zwrócili również uwagę, że w rozmowie telefonicznej Przewodniczący SKO w Ł. przyznał, iż sprawa, którą podnieśli jest ciekawa i skomplikowana oraz zasugerował złożenie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W odpowiedzi na skargę SKO w Ł. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1296) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły prawa, i to przynajmniej w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga jest bezzasadna, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest art. 66 § 3 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Przedmiotem sprawy jest wniosek skarżących skierowany do SKO w Ł. pismem z dnia [...] r., sprecyzowany w piśmie z dnia 28 czerwca 2011 r., o stwierdzenie nieważności dwóch decyzji, które w ocenie stron zostały zawarte w adresowanym do nich piśmie z dnia 6 maja 2010 r., podpisanym przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Geodezji Katastru i Inwentaryzacji Urzędu Miasta Ł.. Wniosek ten został oparty na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Przedmiotowe pismo Urzędu stanowi wyjaśnienie dlaczego w fakturze wystawionej skarżącym przez Miasto Ł., stanowiącej rozliczenie z tytułu zamiany nieruchomości, została zawarta kwota podatku od towarów i usług. Jak wynika z pisma z dnia [...] r., podpisanego przez Kierownika Oddziału Nabywania Nieruchomości Urzędu Miasta Ł. (k. 254 akt administracyjnych), w dniu [...] r. skarżący zawarli z Miastem Ł. umowę w formie aktu notarialnego, dotyczącą zamiany nieruchomości. Ponieważ wartość nieruchomości oferowanej przez Miasto była wyższa od nieruchomości skarżących, małżonkowie F. zostali zobowiązani do wpłaty różnicy tych wartości, co uczynili przed podpisaniem aktu notarialnego. Wpłata zawierała należność z tytułu podatku VAT, zaś szczegółowe jej rozliczenie zawierała faktura wystawiona przez Miasto w dniu [...] r. Zdaniem skarżących faktura powinna dotyczyć wyłącznie kwoty netto, bez podatku VAT. Kwestia ta była przedmiotem licznej korespondencji skarżących z Urzędem Miasta Ł.. W konsekwencji pismo Urzędu z dnia 6 maja 2010 r., zostało zaskarżone do SKO w Ł.. Kolegium zasadnie oceniło, że przedmiotowe pismo nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a. Pogląd, który został tam zaprezentowany można określić jako "decyzję" co najwyżej w znaczeniu potocznym, a zatem nie można stwierdzić jego nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jako decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Słusznie zatem Kolegium zwróciło podanie wnoszącym, na podstawie art. 66 § 3 K.p.a. Przed wydaniem postanowienia SKO prawidłowo wzywało strony do sprecyzowania treści żądania, w celu usunięcia wątpliwości. Uznając, że wnoszący podanie żądają załatwienia sprawy niepodlegającej orzecznictwu żadnego organu państwowego, Kolegium jako organ niewłaściwy zwróciło podanie z pouczeniem, że żądanie stron nie może być rozpatrzone w trybie prawem przewidzianym. Podkreślić należy przy tym, że przepis art. 66 § 3 K.p.a. ma zastosowanie nie tylko wtedy, gdy w sprawie właściwy jest sąd powszechny, ale również wtedy, gdy z informacji zawartych w podaniu o wszczęcie postępowania nie wynika, jaki organ jest w sprawie właściwy. W wyroku z dnia 20 lipca 2005 r., I SA/Wa 1013/04, LEX nr 186597, WSA w Warszawie stwierdził, że art. 66 § 3 K.p.a ma zastosowanie nie tylko do trybu zwykłego, ale także do nadzwyczajnych trybów weryfikacji z tych względów, iż jeżeli w trybie zwykłym nie był właściwy do rozpoznania sprawy organ administracji publicznej, to nie może być także właściwy do stwierdzenia nieważności. Z powyższych względów na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji. P.Z-C.