I SA/Łd 1416/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Janicki (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Teresa Porczyńska Asesor WSA Joanna Grzegorczyk-Drozda Protokolant Asystent sędziego Paweł Pijewski po rozpoznaniu w Łodzi na rozprawie w dniu 26 marca 2009 r. przy udziale --- sprawy ze skargi Beaty Janas na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 15 września 2008 r. nr 530100/451/DE/DNU-911/2008/9680238336 w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy umorzenia odsetek od zaległości z tytułu ubezpieczeń społecznych oraz Funduszu Pracy i Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych; 2. oddala skargę w pozostałej części; 3. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz Beaty Janas kwotę 617,- (sześćset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 15 grudnia 2006 r. B.J. wystąpiła o umorzenie należności z tytułu "nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wraz z odsetkami za okres od 1 września 1999 r. do 1 października 2000 r." W uzasadnieniu wskazała, że w ww. okresie była pracownikiem Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Ł. i jednocześnie prowadziła otwartą praktykę lekarską. Ponieważ przebywała w tym czasie na urlopie wychowawczym zakład pracy nie odprowadzał za nią składek na ubezpieczenia społeczne. Z tytułu prowadzonego gabinetu opłacała natomiast składkę na ubezpieczenie zdrowotne. Wnioskodawczyni wyjaśniła, że mimo prowadzenia działalności gospodarczej nie wpłacała składek na ubezpieczenie społeczne ponieważ nie była świadoma takiego obowiązku. Zaznaczyła, że w czasie gdy korzystała z urlopu wychowawczego zmieniły się przepisy w tym zakresie, o czym nie wiedziała. Swoje przekonanie co do tego, że prawidłowo wypełnia swoje obowiązki względem ZUS opierała na tym, że po 2000 r. dwukrotnie (9 maja 2003 r. i 10 maja 2005 r.) otrzymała z ZUS zaświadczenia o niezaleganiu ze składkami. We wniosku strona wskazała ponadto, że samotnie wychowuje dwójkę dzieci, jej ojciec doznał udaru, matka przeszła ciężką operację neurochirurgiczną, a kilka miesięcy później ciężko zachorowała i była hospitalizowana, natomiast w czerwcu 2006 r. zginął tragicznie jej brat. Decyzją z dnia [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres od lutego do września 2000 r. oraz za listopad 2000 r. i grudzień 2001 r. (w kwocie 3.039,60 zł) wraz z odsetkami (4.177,- zł), składek na ubezpieczenie zdrowotne za maj 2002 r. i marzec 2005 r. (17,80 zł) z odsetkami (11,- zł), a także składek na Fundusz Pracy za okres od lutego do września 2000 r. oraz za listopad 2000 r., styczeń 2001 r. i styczeń 2003 r. (215,69 zł) wraz z odsetkami (293,- zł). W toku postępowania organ I instancji ustalił, że strona w 2006 r. z prowadzonej działalności gospodarczej uzyskała łączny dochód w wysokości ok. 32 tys. zł, była właścicielem działki położonej na terenie miasta Ł. o powierzchni 1,002 ha oraz właścicielem dwóch i współwłaścicielem trzech samochodów osobowych, w tym samochodu marki Nissan Murano Kombi z 2003 r. oraz KIA Carnival z 2006 r. Ponadto na podstawie deklaracji ubezpieczeniowych ustalił, że w lutym 2008 r. strona była zatrudniona w Zakładzie Opieki Zdrowotnej [...] z dochodem ok. 6 tys. zł brutto oraz w firmie A. z dochodem ok. 280 zł brutto. W tej sytuacji organ I instancji uznał, że strona miała możliwość wykonania ciążących na niej zobowiązań, a konsekwencji – że nie zachodziły przesłanki umorzenia należności z tytułu zaległych składek, o których mowa w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity Dz.U. z 2007 r. nr 11, poz. 74 ze zmianami), ani też podstawa do zastosowania art. 28 ust. 3a tej ustawy w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. nr 141, poz. 1365). Organ I instancji podkreślił, że ciężar udowodnienia przesłanek umorzenia, o których mowa w ww. przepisach, spoczywał na dłużniku, w którego prawnym interesie było udokumentowanie trudnej sytuacji finansowej. Strona mimo, że była informowana o możliwości złożenia wyjaśnień odnośnie sytuacji materialnej i rodzinnej z możliwości tej nie skorzystała. Odnosząc się do oświadczenia strony, iż zaległości w zapłacie składek były wynikiem jej niewiedzy, Zakład wskazał, że okoliczność ta nie miała wpływu na obowiązki ciążące na stronie z mocy prawa. Istnienie tych obowiązków zostało potwierdzone przez Sąd Najwyższy (uchwała 7 sędziów SN z dnia 23 maja 2006 r. sygn. akt III UZP 2/06) oraz – już bezpośrednio w sprawie B.J. – przez Sąd Okręgowy w Ł. wyrokiem z dnia [...]. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pełnomocnik strony wniósł o jej zmianę przez ustalenie, że B.J. nie posiada zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy. Pełnomocnik strony wskazał, że organ administracji nie miał podstaw do określania wysokości należnych składek w ww. zakresie skoro strona wszystkie należności z tego tytułu uregulowała już wcześniej tj. w dniu 31 grudnia 2007 r. Wskazał, że powstanie zaległości nastąpiło bez winy strony, ponieważ działała ona w zaufaniu do treści zaświadczeń wystawianych przez ZUS o niezaleganiu z zapłatą należnych składek. Podniósł również zarzut przedawnienia ewentualnych odsetek od dochodzonej przez Zakład zaległości. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...], podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, iż w wyniku przeprowadzonych uzupełniająco ustaleń uzyskał m.in. informację, że strona, z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, uzyskała w 2007 r. łączny dochód w wysokości przekraczającej 107 tys. zł. Mimo wezwania do przedstawienia wyjaśnień dotyczących jej sytuacji materialnej i rodzinnej, nie wskazała jakiego rodzaju wydatki ponosi w związku z utrzymaniem domu, czy obsługą kredytów. Tym samym strona nie wykazała, ze zasługuje na umorzenie ciążących na niej należności. Odnosząc się do zarzutu przedawnienia organ II instancji uznał go za bezzasadny i powołał się na treść uchwały Sądu Najwyższego z dnia 2 lipca 2008 r. (II UZP 5/08), wydanej w tym przedmiocie. W skardze na tę decyzję pełnomocnik strony zarzucił zaskarżonej decyzji: - błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy i przyjęcie, że strona zalega z zapłatą składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy podczas gdy już z samego uzasadnienia decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji wynikało, że powyższe należności zostały w całości wpłacone w dniu 31 grudnia 2007 r.; - błędne przyjęcie, że powstanie zaległości nastąpiło na skutek niewiedzy skarżącej podczas gdy zadłużenie powstało jedynie z winy organu. Wskazując na powyższe naruszenia pełnomocnik strony wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez umorzenie wskazanych należności głównych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy oraz odsetek od tych składek, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu pełnomocnik strony wskazał, że skarżąca przed wydaniem kwestionowanej decyzji pokryła w całości wszelkie należności z tytułu opisanych wyżej składek. Wobec tego utrzymanie w mocy decyzji określającej należności z tytułu tych składek pozbawione było podstaw faktycznych i prawnych. Pełnomocnik strony wskazał następnie, że w okresie od powstania zaległości do czasu ich ustalenia przez organ administracji, ZUS wielokrotnie wystawiał skarżącej zaświadczenia o niezaleganiu ze składkami. Gdyby nie wystawiano tych zaświadczeń strona mogłaby dużo wcześniej uiścić składki. Zaległości powstały zatem bez jej winy, co oznacza, że strona nie powinna być obciążana obowiązkiem zapłaty odsetek od tychże zaległości. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie bezpośrednio poprzedzającej wydanie wyroku pełnomocnik skarżącej podtrzymał stanowisko zajęte w skardze, a ponadto podniósł zarzut przedawnienia w takim zakresie, w jakim został on powołany we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie. W pierwszym rzędzie wypada zwrócić uwagę, że odpowiedzialność za zobowiązanie publicznoprawne, jakim bez wątpienia pozostaje zobowiązanie do regulowania należności z tytułu składek ubezpieczeniowych, ma charakter obiektywny. Oznacza to, że odpowiedzialność ta jest niezależna od woli i świadomości osoby zobowiązanej, czyli jej nastawienia psychicznego. W tej sytuacji, zgodnie z zasadą równości wobec prawa wszystkie osoby ubezpieczone mają obowiązek opłacać składki ubezpieczeniowe, zaś obowiązek ten trwa aż do przedawnienia tychże należności. Przedstawiony wyżej kontekst dotyczy należności głównej, o umorzenie której wystąpiła skarżąca. Zobowiązanie publicznoprawne przyjmujące postać należności z tytułu składek ubezpieczeniowych podlega zapłaceniu zgodnie z nakazem wynikającym wprost z przepisów ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity Dz. U. nr 11 z 2007r. , poz. 74 ze zmianami) Oceny powyższej nie zmienia niekwestionowana okoliczność, że przedmiotowa należność z tytułu składek za ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy dotyczy okresu korzystania przez skarżącą z urlopu wychowawczego. Rozstrzygnięcie rysujących się wątpliwości interpretacyjnych nastąpiło w uchwale 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23 maja 2006r., sygn. akt III UZP 2/06 zgodnie z którą osoby, które w okresie pobierania zasiłku macierzyńskiego lub urlopu wychowawczego pozostają w stosunku pracy i równocześnie prowadzą pozarolniczą działalność podlegają ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z tytułu prowadzenia tej działalności. Nie zmienia jej również i ta okoliczność, że skarżąca była kilkakrotnie informowana przez organ o braku zaległości z tego tytułu i pozostawała w mylnym przeświadczeniu, że nie ma obowiązku opłacać składek w wymienionej części. Jak wyżej wskazano odpowiedzialność za zobowiązania publicznoprawne nie zależy od zamiaru, intencji, oraz złej lub dobrej woli osoby zobowiązanej. Odpowiedzialność ta istnieje obiektywnie, a cytowana wyżej uchwała Sądu Najwyższego stanowi jedynie jej potwierdzenie. Stąd też w sprawach, w których decyzja organu administracji ma, jak w rozpoznawanej sprawie, charakter uznaniowy obowiązkiem tychże organów jest przeprowadzenie właściwego postępowania administracyjnego, którego celem jest poczynienie prawidłowych ustaleń faktycznych oraz należyte uzasadnienie przyjętego stanowiska. W tego typu decyzjach organ administracji nie ma bowiem, zgodnie z wolą ustawodawcy, obowiązku uwzględnienia wniosku osoby zobowiązanej, choćby nawet zachodziły przesłanki uzasadniające takie rozstrzygnięcie. Uznaniowy charakter decyzji, w tym także dotyczących umorzenia zaległości w postaci należności z tytułu składek ubezpieczeniowych, oznacza między innymi, że ustawodawca pozostawił organowi swobodę co do kierunku rozstrzygnięcia, także przy ziszczeniu się przesłanek umorzenia zaległości. Również z woli ustawodawcy kontrola sądu odnosząca się do takich decyzji jest także ograniczona. Sąd bada jedynie zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, co oznacza, że przy decyzji o charakterze uznaniowym przedmiotem oceny jest prawidłowość postępowania administracyjnego, w tym w szczególności sposób ustalenia stanu faktycznego oraz wybór kierunku rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie organ administracji, w zakresie żądania umorzenia należności głównej, nie dopuścił się naruszenia prawa. Zebrał możliwy do ustalenia materiał dowodowy, w tym w szczególności dane dotyczące sytuacji finansowej i zawodowej skarżącej. Ustalił, że jest ona właścicielem 3 samochodów, działki budowlanej położonej w Ł. Przedmiotem ustaleń stały się również dochody skarżącej uzyskiwane z 3 źródeł: pracy etatowej, działalności gospodarczej oraz pracy wykonywanej osobiście. Nie można przy tym skutecznie postawić organowi zarzutu braku ustaleń w przedmiocie sytuacji osobistej skarżącej. Nie ma żadnych podstaw, aby nakazywać organowi przyjmowania za wiarygodne twierdzeń zawartych, w tej materii, we wniosku inicjującym postępowanie w przedmiocie umorzenia zaległości. Celem ich potwierdzenia organ co najmniej 3 krotnie wzywał stronę do ich potwierdzenia dającymi się zweryfikować środkami dowodowymi (k. 11, k. 19 oraz k. 60 akt administracyjnych). Mimo to skarżąca nie przedstawiła takich dowodów. Niezależnie zatem od tego, na kim spoczywa ciężar dowodu w postępowaniu w przedmiocie umorzenia zaległości podnieść należy, że organ administracji nie ma żadnej możliwości ustalania danych wynikających z wniosku w zakresie sytuacji osobistej wnioskodawczyni. Tego rodzaju dane muszą być przedstawione przez wnioskodawcę, bo powołuje się on na ich istnienie formułując żądanie pod adresem organu. Po wtóre obowiązek gromadzenia dowodów nie ma charakteru nieograniczonego, gdyż prowadziłoby to do niemożności zakończenia jakiejkolwiek sprawy. W zaistniałej sytuacji organ administracji prawidłowo ustalił fakty niezbędne do wydania rozstrzygnięcia oraz powołując się na przepisy regulujące instytucję umorzenia należności z tytułu składek ubezpieczeniowych wywiódł, że nie zaistniały one w przypadku skarżącej. Ocena ta nie narusza prawa i nie wykracza poza granice wyznaczone zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Nie zachodzi bowiem ani całkowita nieściągalność należności, której przesłanki wymienia art. 28 ust. 3 cytowanej ustawy z dnia 13 października 1998r. ani też sytuacja powodująca, że ściągnięcie należności spowodowałoby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, wymienione w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 1365). Dlatego legalność decyzji w omawianej części nie budzi zastrzeżeń Zgoła odmienna sytuacja dotyczy odsetek od zaległości głównej. Odsetki stanowią sankcję dla dłużnika za sam fakt niespełnienia świadczenia w terminie, chociażby dłużnik nie popadł w zwłokę, oraz wynagrodzenie za korzystanie z pieniędzy wierzyciela – vide wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 stycznia 2003r., sygn. akt II CKN 1097/00, opublikowany OSNC 2004/4/55. Jednak w rozpoznawanej sprawie organy administracji winny rozważyć możliwość umorzenia odsetek od zaległości w składkach ubezpieczeniowych nie tylko z uwzględnieniem wymienionych wyżej przepisów, lecz także pod kątem treści art. 8 kpa i art. 2 Konstytucji RP. W ocenie sądu I instancji rozważenia wymaga, czy odmowie umorzenia należności nie sprzeciwia się zasada zaufania do organów administracji oraz standardy demokratycznego państwa prawa. Kontekst jest oczywisty. Jest nim postawa organów administracji, które, co najmniej dwukrotnie, w różnych okresach zaświadczały, iż skarżąca nie jest zadłużona z tytułu składek ubezpieczeniowych (k. 9a, 9b akt administracyjnych). Skarżąca, otrzymując tego rodzaju informacje o braku zadłużenia pochodzące od uprawnionego organu miała prawo oczekiwać, że są one zgodne z prawdą i przepisami prawa. W tej sytuacji organ ma obowiązek zbadać, czy odmowa umorzenia odsetek powstałych bez winy skarżącej, a wręcz na skutek błędnego stosowania prawa przez organ ubezpieczeniowy nie jest sprzeczna z zasadą zaufania do organów administracji i zasadą demokratycznego państwa prawa. O ile bowiem zasadą jest, że ujemne konsekwencje prawo administracyjne wiąże z faktem obiektywnego naruszenia prawa, niezależnie od winy osoby zobowiązanej to może okazać się, że zgodne ze standardami demokratycznego państwa prawa i zaufaniem do jego organów jest umorzenie odsetek od zaległości z tytułu składek ubezpieczeniowych. Jednak w związku z tym, że tego rodzaju rozważań zabrakło w zaskarżonej decyzji podlega ona uchyleniu w omawianej części. Omówiona wyżej kwestia winna stać się przedmiotem oceny organu II instancji, który po jej przeanalizowaniu będzie miał obowiązek wydania decyzji zawierającej jego stanowisko w tym zakresie. Odmienna jest natomiast sytuacja co do odsetek z tytułu zaległości w składkach z tytułu ubezpieczenia zdrowotnego. Dotyczą one innych okresów (2005 rok) wobec czego powyższe wywody nie znajdują co do nich zastosowania. Ponadto nie jest zasadny zarzut przedawnienia należności z tytułu składek. W tej materii decydujące jest stanowisko zaprezentowane w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 2 lipca 2008 r., zgodnie z którą dziesięcioletni okres przedawnienia przewidziany w art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (jednolity tekst: Dz.U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 241, poz. 2074), znajduje zastosowanie do należności z tytułu składek, które stały się wymagalne przed dniem 1 stycznia 2003 r., jeżeli do tej daty nie uległy przedawnieniu według przepisów dotychczasowych publikowaną OSNP 2009/1-2/17. Stanowisko to podziela w pełni sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 litera c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zmianami) należało uchylić zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy umorzenia odsetek od zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oraz Fundusz Pracy . O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 206 cytowanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Miarkując wysokość kosztów zasądzonych na rzecz strony skarżącej wzięto pod uwagę, że uwzględniona w wyroku część żądania stanowi około połowę wartości przedmiotu sporu. P.Pij.