I SA/Łd 198/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA del. P. Kiss, Sędziowie NSA del. M. Zirk-Sadowski, A. Cudak (spr.), Protokolant A. Ratajczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2004 rok sprawy ze skargi I. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości podatkowej w opłacie skarbowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego I. K. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. I S.A./Łd 198/03 UZASADNIENIE I. K. wystąpił do o umorzenie zaległości podatkowej w opłacie skarbowej z tytułu czynności urzędowej, wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zatoki parkingowej położonej na działce nr 19 obręb [...] w R. przy ul. A, w kwocie 228 zł., z uwagi na ważny interes publiczny. W uzasadnieniu wniosku wskazał, iż prowadzi działalność gospodarczą na terenie tej nieruchomości w formie biura rachunkowego i świadczy usługi doradztwa podatkowego. Dla poprawienia wyglądu zewnętrznego i możliwości komunikacyjnych oraz dla ułatwienia komunikacji pieszej na terenie drogi powiatowej, za zgodą Starosty R., wykonywać będzie na odcinku 70 m, przylegającym do posesji stanowiących własność prywatną a brzegiem jezdni, utwardzenie powierzchni kostką brukową. Prezydent Miasta R., decyzją z dnia [...], odmówił umorzenia zaległości podatkowej w opłacie skarbowej w kwocie 228 zł. W uzasadnieniu stwierdzono, iż o przesłance "ważnego interesu" można mówić np.: w razie znacznego obniżenia zdolności płatniczych dłużnika, spowodowanych zdarzeniem losowym (powódź, pożar, kradzież lub inne zdarzenie uznane za wyjątkowe). Natomiast pod pojęciem "interesu publicznego" należy rozumieć pewną potrzebę (dobro), której zaspokojenie powinno służyć zbiorowości lokalnej lub całemu społeczeństwu. Pojęcie "interesu publicznego", jako podstawę do umorzenia zaległości podatkowej, odczytuje się jako interes określonej grupy podmiotów funkcjonujących na obszarze miasta. W przypadku wnioskodawcy nie występują przesłanki o charakterze "interesu publicznego". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpoznaniu odwołania podatnika, decyzją z dnia [...], utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zdaniem podatnika, w interesie publicznym leży budowa zatoki parkingowej, która wpłynie na bezpieczeństwo użytkowników drogi powiatowej, poprawę możliwości komunikacyjnych oraz komunikację pieszych jak również estetykę miasta. Ponadto organ pierwszej instancji będzie w przyszłości zwolniony z poniesienia kosztów inwestycyjnych na remontowanym odcinku drogi. Z akt sprawy wynika zaś, iż w dniu 23 czerwca 2002 r. podatnik wystąpił do organu z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zatoki parkingowej dla potrzeb interesantów biura rachunkowego prowadzonego przez zainteresowanego przy ul. A w R. W dniu [...] Starosta R., na wniosek skarżącego, wydał decyzję w przedmiocie wyrażenia zgody na urządzenie zjazdu z drogi powiatowej nr [...] na teren działki nr 19 w obrębie [...] R., stanowiącej własność W. i I. małżonków K. Nadto małżonkowie K. uzyskali pozwolenie budowlane na budowę zatoki parkingowej i zjazdu z drogi powiatowej na teren ich nieruchomości (decyzja z dnia [...]). Analiza tychże dowodów wskazuje, iż realizacja wnioskowanej inwestycji leży głównie w interesie skarżącego, upatrującego w realizacji inwestycji zabezpieczenia potrzeb interesantów prowadzonego przez niego biura rachunkowego oraz własnych potrzeb (budowa zjazdu), a nie zaś w interesie publicznym. Oczywistym jest, iż w swoich zamierzeniach inwestycyjnych podatnik winien uwzględniać konieczność poniesienia związanych z jej planowaniem i realizacją obciążeń publicznoprawnych, a taką bez wątpienia jest opłata skarbowa z tytułu czynności urzędowej polegającej na wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Budowa parkingu oraz wjazdu na prywatną nieruchomość skarżącego nie może być utożsamiana z pojęciem "interesu publicznego" jako przesłanką umorzenia zaległości podatkowej. Powyższą decyzję zaskarżył skargą do Sądu podatnik I. K. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 67 § l ustawy Ordynacja podatkowa, polegające na uznaniu przez organ podatkowy, że w powyższej sprawie nie występuje interes publiczny i przyjęcie tego za podstawę dokonanego rozstrzygnięcia oraz naruszenie art. 187§1 Ordynacji podatkowej, polegające na nie zebraniu wszystkich dowodów w sprawie i na nienależytym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego. Skarżący nie zgadza się z rozstrzygnięciem podjętym w decyzji, że w opisanym przypadku, chociaż częściowo nie występuje interes publiczny. Ustawodawca w ordynacji podatkowej nie zdefiniował pojęcia interes publiczny, a w związku z tym odwoływanie się do innych ustaw jest bezpodstawne i definicja tego pojęcia, szczególnie na szczeblu samorządowym, powinna być rozumiana jako szeroki i ogólny przejaw różnorakich potrzeb, dotyczących każdej sfery życia grupy społecznej korzystającej z tego terenu. Dodał, że z terenu objętego inwestycją korzystają inni użytkownicy, gdyż teren ten w żaden sposób nie jest odgrodzony czy wydzielony do korzystania przez określone podmioty, a w infrastrukturze tego terenu jest wbudowany chodnik dla osób przemieszczających się pieszo tą ulicą. Gdyby organ podatkowy w swej decyzji definitywnie rozstrzygnął, że odmawia umorzenia tego podatku tylko z tego tytułu, że może go umorzyć, ale nie musi, a jednocześnie uznałby, że choć w części istnieje w tej sytuacji interes publiczny i wyłącznie z uwagi na trudną sytuację budżetu odmawia wydania pozytywnej decyzji, to tak uzasadniona decyzja byłaby dla skarżącego oczywista, zrozumiała i wydana zgodnie z obwiązującym prawem. Organ podatkowy w wydanym orzeczeniu stwierdza jednak, że nie może umorzyć tego zobowiązania podatkowego, tylko z tego tytułu, że nie wyczerpano znamienia interesu publicznego. Zdaniem skarżącego, przed wydaniem decyzji organ podatkowy powinien wystąpić do właściciela drogi tj. Starostwa Powiatowego w R. celem skonsultowania zamiarów dotyczących tego odcinka drogi i ustalić, czy ten urząd nie jest zainteresowany poprawieniem stanu i jakości drogi. Miasto R. jest siedzibą tego Starostwa i trudno uznać, że ewentualne potrzeby organu najniższego szczebla administracji publicznej nie są potrzebami ogółu mieszkańców tego powiatu, a tym samym rozstrzygnąć definitywnie bez konsultacji z tym organem, że w podjętych działaniach nie ma interesu publicznego. Nie dokonanie tej konsultacji skutkuje tym, że nie można uznać, iż w powyższej sprawie zebrano cały materiał dowodowy i że rzetelnie rozpatrzono wniosek. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie obu decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Decyzje administracyjne podlegają kontroli sądowej w zakresie ich zgodności z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Zatem Sąd uprawniony jest do zbadania, czy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującym podatkowym prawem materialnym oraz przepisami proceduralnymi. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli jest decyzja administracyjna wydana w oparciu o art. 67§1 Ordynacji podatkowej. Zgodnie z treścią tego przepisu w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym organ podatkowy, na wniosek podatnika, może umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe lub odsetki za zwłokę. Z użytego przez ustawodawcę sformułowania "może" wynika, że decyzja wydana w oparciu o powyższe uregulowanie prawne daje podstawy organom podatkowym do orzekania w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, iż organy administracji publicznej mają wybór konsekwencji prawnych zaistnienia sytuacji, do których odnosi się hipoteza normy prawnej. Pozostawiono tym organom ocenę, czy w konkretnej sprawie występują okoliczności uzasadniające umorzenie, jak również ocenę zakresu tego umorzenia. Decyzje z zakresu uznania administracyjnego podlegają również kontroli sądowej, stosownie do treści art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Z uwagi jednak na zasadę rozdziału władzy sądowniczej od wykonawczej, wyrażonej w art. 10 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ), kontrola tych decyzji ograniczona jest do badania poprawności postępowania dowodowo-wyjaśniającego. Zatem sądowa kontrola tego rodzaju decyzji polega w szczególności na sprawdzeniu, czy jej wydanie poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego, zgodnie z uregulowaniami wynikającymi z ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa ( Dz. U. Nr 137, poz. 926 z późń. zm.). Rozgraniczenie bowiem sprzecznych interesów: z jednej strony podatnika ubiegającego się o ulgę, a z drugiej - budżetu Państwa i danie priorytetu jednemu z nich na tle okoliczności konkretnej sprawy jest istotą uznania administracyjnego, przewidzianego w art. 67&1 Ordynacji podatkowej. Sąd administracyjny nie jest władny wkraczać w to uznanie, gdyż wtedy musiałby dokonać oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia słuszności i celowości, wykraczając poza granice określone w art. 1 przywołanej wcześniej ustawy. Zakres sądowej kontroli decyzji administracyjnych, ograniczony jest więc jedynie do kontroli pod względem zgodności z prawem. Stanowisko to jest ugruntowane w judykaturze ( zob. wyrok NSA z 24.04.2001 r., I SA/Ka 498/00; wyrok NSA z 13.10.2000 r., IIISA 3416/99; wyrok NSA z 14.05.1997 r., I S.A./Łd 344/96; wyrok NSA z 13.01.1998 r., I S.A./Łd 272/97). Analiza akt postępowania administracyjnego doprowadza do wniosku, iż w niniejszej sprawie organy podatkowe naruszyły przepisy Ordynacji podatkowej. Stosując przepis art. 67§1 Ordynacji podatkowej, organy podatkowe mają obowiązek dokonać ustaleń faktycznych w zakresie istnienia przesłanek ustawowych, takich jak "ważny interes podatnika" oraz "interes publiczny". Dopiero po dostatecznym wyjaśnieniu tych okoliczności są władne podejmować rozstrzygnięcie w zakresie przyznanego im uznania administracyjnego. Zgodnie z zasadą prawdy materialnej, wyrażonej w art. 122 Ordynacji podatkowej, organy podatkowe mają obowiązek podjąć wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Skarżący zasadnie zatem zarzuca, że organy podatkowe, uznając brak interesu publicznego w umorzeniu zaległości podatkowej, nie zebrały w całości materiału dowodowego i w konsekwencji nie wyjaśniły w dostateczny sposób tej okoliczności. Ustalenia organu administracyjnego o braku interesu publicznego w sprawie zostały oparte wyłącznie na interpretacji decyzji administracyjnych, odnoszących się do planowanej inwestycji. Z tych aktów wyciągnięto wniosek, nie wynikający wprost z tych decyzji, że projektowana zatoka parkingowa służyć ma jedynie skarżącemu oraz jego klientom. Zjazd zaś z ulicy powiatowej miał prowadzić do działki będącej własnością małżonków K. Powyższe ustalenia są niewątpliwie niewystarczające do ustalenia interesu publicznego w niniejszej sprawie i oparte na niezupełnym materiale dowodowym. Ponadto należy podkreślić, że część tych okoliczności nie znajduje bezpośredniego odzwierciedlenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Warto podkreślić, że przedmiotowa sprawa dotyczy wniosku o umorzenie zaległości w opłacie skarbowej, związanej z uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżący zamierzał zrealizować inwestycje w postaci budowy zatoki parkingowej w pasie drogowym drogi powiatowej. Zatem niewątpliwie była to inwestycja nie na swojej nieruchomości. Organy podatkowe w ogóle nie dokonały ustaleń dotyczących zamierzeń i planów dysponenta tego terenu, jakim był Powiat R. Nie zwrócono się do Starosty o informacje w zakresie planowanych ewentualnych inwestycji w przedmiotowym pasie drogowym. Nie wyjaśniono również, czy planowana zatoka parkingowa ma służyć wyłącznie skarżącemu i jego klientom, czy też jest ogólnie dostępna. Brak jest również ustaleń odnoszących się do poprawy bezpieczeństwa ruchu oraz funkcjonalności komunikacji w tej części ulicy. Z akt administracyjnych, wbrew twierdzeniom organu drugiej instancji, nie wynika, czy ta zatoka parkingowa położona jest bezpośrednio przy nieruchomości będącej własnością podatnika, czy też przy lokalu użytkowym, który jest jedynie wynajmowany. Wyjaśnienie powyższych okoliczności pozwoliłoby na dokonanie prawidłowej oceny w zakresie istnienia interesu publicznego w rozumieniu art. 67§1 Ordynacji podatkowej. W sytuacji bowiem, gdy inwestor dokonuje inwestycji na rzecz społeczności lokalnej można mówić o interesie publicznym w zakresie umorzenia obciążeń publicznoprawnych związanych z tą inwestycją. Brak powyższych ustaleń faktycznych jest konsekwencją naruszenia przez organ podatkowy przepisu art. 122 w związku z art. 187§1 Ordynacji podatkowej. Przy czym naruszenie powyższych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy więc stwierdzić, że organ podatkowy w sposób wyczerpujący nie zebrał w sprawie materiału dowodowego. Dopiero po zebraniu pełnego materiału dowodowego organy podatkowe będą się mogły wypowiedzieć w zakresie istnienia interesu publicznego w umorzeniu zaległości podatkowej. Ponadto należy podkreślić, że nawet w sytuacji, gdy po uzupełnieniu materiału dowodowego organ podatkowy uzna, że została spełniona przesłanka "interesu publicznego", to nawet wówczas organ administracyjny władny będzie, korzystając z uznania administracyjnego, przyznanego przez art. 67§1 Ordynacji podatkowej, odmówić zastosowania ulgi przewidzianej w tym przepisie. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145§1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 228, poz. 2261) orzekł jak w sentencji wyroku.