I SA/Łd 286/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia NSA Teresa Porczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Anna Świderska (spr.) Sędzia WSA Joanna Grzegorczyk-Drozda Protokolant: St. sekretarz sądowy Dominika Borowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2019 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej w Łodzi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 1 lutego 2019 r. nr PNIK-I.4131.38.2019 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zasad przyznawania środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań jednostek pomocniczych uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. I SA/Łd 286/19 Uzasadnienie Uchwałą nr Ul/56/18 z dnia 27 grudnia 2018 r. Rada Miejska w Łodzi zmieniła uchwalę nr LXII/1319/13 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 16 maja 2013 r. w sprawie zasad przyznawania środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań jednostek pomocniczych Miasta Łodzi - osiedli (zwanej dalej uchwałą zmienianą). Na mocy uchwały zmieniającej wykreślono z uchwały zmienianej przepisy przewidujące przyznawanie jednostkom pomocniczym środków finansowych przeznaczanych na realizację zadań inwestycyjnych lub remontowych (o których mowa w § l ust. l pkt 2 uchwały zmienianej) oraz inwestycyjnych wybranych w drodze konkursu (o których mowa w § l ust. l pkt 2 uchwały zmienianej). W konsekwencji na mocy uchwały zmieniającej wprowadzono następujące modyfikacje: 1. w § 1 ust. l otrzymał nowe brzmienie w ten sposób, że środki finansowe jednostkom pomocniczym będą przekazywane jedynie na zadania bieżące, oraz uchylono ust, 2 i 3; 2. uchylono § 3, S, 6, 7 ust. 2 oraz 9 pkt 2; 3. ponadto po § 12 dodano § 12a w brzmieniu: "uchwałę stosuje się do planowania zadań jednostek pomocniczych Miasta - osiedli w roku 2019 i realizacji zadań od dnia 1 stycznia 2020 r., a § 13 otrzymał nowe brzmienie, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Wojewoda Łódzki zawiadomił Radę Miejską w Łodzi o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie wnosząc jednocześnie o odniesienie się do zastrzeżeń organu nadzoru w zakresie obowiązku konsultowania projektu kwestionowanej uchwały. W odpowiedzi Przewodniczący Rady Miejskiej w Łodzi wyjaśnił, że, w stosunku do zagadnień regulowanych przepisami kwestionowanej uchwały obowiązek przeprowadzenia konsultacji nie jest przewidziany, zarówno w przepisach rangi ustawowej jak również w aktach prawa miejscowego. Podniósł ponadto, że zgodnie z treścią ustawy o samorządzie gminnym kompetencje do ustalania zasad przekazywania środków budżetowych na realizację zadań przez jednostki pomocnicze zostały przekazane do wyłącznej właściwości rady gminy, która w odniesieniu do wydatków bieżących ustaliła te zasady w § 4 zmienianej uchwały. W zaistniałej sytuacji organ nadzoru stwierdził nieważność podjętej uchwały Nr 111/56/18 Rady Miejskiej w Łodzi uznając, że jest ona w sposób istotny niezgodna z prawem. Wskazał w szczególności na fakt, że to Rada gminy tworząc jednostki pomocnicze, przyznaje im określone zadania i kompetencje ale jednocześnie reguluje zasady przekazywania im środków budżetowych na realizację tych zadań. Brak uregulowania takich zasad powodowałoby uzależnienie jednostek pomocniczych od organu wykonawczego gminy. Na skutek podjęcia przez Radę Miejską w Łodzi kwestionowanej uchwały żaden przepis prawa ustanowiony przez Radę Miejska w Łodzi nie będzie stanowił o zasadach finansowania zadań o których mowa w § 8 ust. 1 ich statutów, co do których osiedla posiadają kompetencje decyzyjne. W tym stanie rzeczy w ocenie organu nadzoru wykreślenie z treści uchwały zmienianej środków na realizację zadań inwestycyjnych lub remontowych zdefiniowanych w § 3 uchwały zmienianej stanowi istotne naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 7 ustawy o sam. gm. w związku z art. 7 Konstytucji RP. Uchylenie zasad przyznawania środków budżetowych na zadania inwestycyjne i remontowe spowoduje ograniczenie zakresu zadań i kompetencji realizowanych przez jednostki pomocnicze w tym zakresie. W przypadku zaś spraw dotyczących zadań i kompetencji jednostek pomocniczych statut Miasta Łodzi wprowadza obowiązek konsultacji. W ocenie organu nadzoru świadczy to o tym, że zmiana uchwały nr LXII/1319/13 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 16 maja 2013 r. w sprawie zasad przyznawania środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań jednostek pomocniczych Miasta Łodzi - osiedli jest częścią zmiany zadań i kompetencji jednostek pomocniczych. W związku z powyższym w ocenie organu nadzoru doszło do istotnego naruszenia art. 5a ust. l ustawy o samorządzie gminnym, § 42 ust. l i ust. 3 pkt 2 statutu miasta Łodzi, w związku z art. 2 Konstytucji RP statuującego zasadę demokratycznego państwa prawnego i w związku z art. 7 Konstytucji RP statuującego zasadę działania na podstawie i w granicach prawa. W skardze skierowanej do WSA w Łodzi Miasto Łódź Rada Miejska w Łodzi wniosło o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości zarzucając mu: 1. naruszenie art. 35 ust. l ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego zastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że przedmiotem uchwały nr 111/56/18 jest dokonanie w części zmiany zadań i kompetencji jednostek pomocniczych, podczas gdy do zadań jednostek pomocniczych nie należą ani zadania remontowe ani inwestycyjne, bowiem osiedla uczestniczą jedynie w realizacji zadań inwestycyjnych i remontowych Miasta Łodzi poprzez zgłaszanie zadań inwestycyjnych i remontowych Miasta Łodzi do realizacji, inicjowanie, wspieranie, organizowanie działań mających na celu zaspokajanie potrzeb mieszkańców Osiedla oraz posiadają kompetencje decyzyjne przy wyborze zadań, w zakresie o którym mowa w § 8 Statutu danej jednostki pomocniczej, stanowiącego załącznik do uchwał w sprawie nadania statutu osiedlu. 2. naruszenie art. 5a ust. l ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędne jego zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że podjęcie przedmiotowej uchwały winno być poprzedzone przeprowadzeniem konsultacji społecznych, podczas gdy żaden z przepisów ustawy o samorządzie gminnym jak i aktów prawa miejscowego, szczególności Statutu Miasta Łodzi oraz Regulaminu Konsultacji Społecznych stanowiącego załącznik do uchwały Nr XXXVIII/695/12 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie wprowadzenia Regulaminu Konsultacji Społecznych, nie nakłada takiego obowiązku, 3. naruszenie § 42 ust. l i ust. 3 pkt 2 Statutu Miasta Łodzi stanowiącego załącznik do Uchwały nr XL/428/96 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 4 września 1996 r. w sprawie Statutu Miasta Łodzi, poprzez jego zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że podjęcie uchwały nr 111/56/18 winno być zgodnie z tymi przepisami poprzedzone przeprowadzeniem konsultacji społecznych podczas gdy przedmiotem spornej uchwały nie jest tworzenie, łączenie, dzielenie, zniesienie jednostki pomocniczej, ani określenie jej nazwy i granic a także przedmiotem tej uchwały nie jest zmiana zakresu zadań i kompetencji realizowanych przez jednostki pomocnicze, ani jej organy, 4. naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 7 ustawy o samorządzie gminnym w związku z § l ust. l i § 4 uchwały nr LXI1/1319/13 w sprawie zasad przyznawania środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań jednostek pomocniczych Miasta Łodzi - osiedli ze zm. poprzez błędną ich wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że nie ma ustalonych zasad przyznawania środków finansowych na zadania jednostek pomocniczych, podczas gdy zasady te uwzględniają statutowe zadania jednostek pomocniczych, 5. naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 7 ustawy o samorządzie gminnym w związku z § 8 Statutu jednostki pomocniczej i § 3 oraz § 6 uchwały nr LXII/1319/13 w brzmieniu dotychczasowym (tj. przed zmianą) poprzez błędną ich wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że do zadań jednostek pomocniczych należą zadania inwestycyjne i remontowe, podczas gdy jednostki pomocnicze uczestniczą jedynie przy wyborze tych zadań oraz zgłaszają propozycje zadań inwestycyjnych i remontowych do określonej wysokości kosztów ich realizacji zgodnie z algorytmem, w tym również w trybie konkursowym a zatem dokonana zmiana uchwały w żadnym wypadku nie stanowi zmiany zakresu zadań jednostek pomocniczych i nie wymaga przeprowadzenia konsultacji społecznych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zakres właściwości Rady Gminy został określony w art. 18 ust. 2 pkt. 7 ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U. 2019.506 t.j. z 2019.03.15). Stanowi on, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie zakresu działania jednostek pomocniczych, zasad przekazywania im składników mienia do korzystania oraz zasad przekazywania środków budżetowych na realizację zadań przez te jednostki. Status jednostek pomocniczych został określony w art. 5 powołanej wyżej ustawy i stanowi w pkt.2, że jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy w drodze uchwały, a zasady tworzenia, łączenia podziału i znoszenia jednostki pomocniczej określa statut gminy. Zadania jednostek pomocniczych wskazane są w ich statutach, a regulacja ta przewiduje, że osiedle posiada kompetencje decyzyjne przy wyborze zadań we wskazanych dziedzinach. Nie oznacza to oczywiście, że jednostce pomocniczej są przekazywane środki budżetowe na realizację zadań, ale powinna ona mieć możliwość wyrażenia swego stanowiska w zakresie realizacji tych zadań. Podobnie do kompetencji jednostki pomocniczej należy zgłaszanie zadań do konkursu na zadania inwestycyjne, zaś realizacja samego zadania leży w gestii jednostki, która ma zabezpieczone na ten cel środki. Sposobem realizacji tego uprawnienia przewidzianym w powołanej na wstępie ustawie o samorządzie gminnym są konsultacje z mieszkańcami (art. 5a ust.1). Przepis ten stanowi, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami. Konsultacje te mają charakter opiniotwórczy i niewiążący. Mają na celu umożliwienie mieszkańcom wypowiedzenia się na temat będący przedmiotem konsultacji i dotyczący bezpośrednio ich interesów. Jest poza sporem, że w rozpoznawanej sprawie nie było podstaw prawnych do obligatoryjnego przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami, gdyż takiej konieczności nie wskazano w ustawie. Powstała natomiast między stronami rozbieżność w ocenie wagi zmian wprowadzonych w kwestionowanej uchwale, a tym samym potrzeby przeprowadzenia konsultacji fakultatywnych ze względu na wagę spraw. Zdaniem strony skarżącej zakres działania jednostek pomocniczych wskazany w uchwale nie uległ jakiemukolwiek ograniczeniu (zmianie), zatem brak było przesłanki do przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych. Za nieuprawnione uznano twierdzenie Wojewody, że ustawa o samorządzie gminnym przewiduje obowiązek konsultacji w ważnych sprawach dotyczących jednostek pomocniczych, gdyż faktycznie brak jest takiej regulacji prawnej. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 7 ustawy o samorządzie gminnym, w zakresie dotyczącym uchwalania zasad przekazywania środków budżetowych na realizację zadań przez jednostki pomocnicze nie zawiera żadnej regulacji przewidującej obowiązek przeprowadzania konsultacji w tym zakresie. Konsultacje społeczne są obligatoryjne tylko w wypadkach przewidzianych w ustawie oraz fakultatywne w innych sprawach ważnych dla gminy (art.5a ust.1ustawy). Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały organ nadzoru powołał się na treść uzasadnienia kwestionowanej uchwały, w którym wskazano, że środki finansowe w wysokości 25 000 000 zł zabezpieczone w budżecie Miasta Łodzi nadal pozostaną w dyspozycji łódzkich osiedli, jednakże zmieni się tryb ich rozdysponowywania, poprzez zwiększenie bezpośredniego wpływu mieszkańców w zakresie decydowania o zmianach w swoim otoczeniu. Tym samym w ocenie organu nadzoru doszło do naruszenia art. 5a ust.1 ustawy o samorządzie gminnym przez zaniechanie przeprowadzenia konsultacji w sprawach nakazanych ustawą. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić Jak stanowi art. 5a ust. l ustawy o samorządzie gminnym w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Należy zauważyć, że przepis ten stanowiąc o konsultacjach gminnych nie zawiera rozróżnienia co do wymogu ich przeprowadzenia pomiędzy konsultacjami w wypadkach przewidzianych ustawą, a konsultacjami w innych sprawach ważnych dla gminy. Ustawodawca jednakowo traktuje sprawy ważne (tj. w wypadkach przewidzianych ustawą) jak i inne sprawy ważne (tj. w sprawach w których obowiązek przeprowadzenia konsultacji nie wynika wprost z ustawy). Przy ustaleniu, że uchwała dotyczyć będzie spraw ważnych w obu przypadkach zachodzi potrzeba przeprowadzenia konsultacji. Fakultatywność konsultacji w innych sprawach ważnych polega na prawie gminy do kwalifikowania danych spraw jako ważne. W jednej gminie dana sprawa może być ważna, a w innej gminie podobna sprawa może nie mieć już takiego charakteru. Zawsze jednak, gdy właściwy organ gminy zakwalifikuje daną sprawę jako ważną i przeprowadzi konsultacje, to w ocenie organu nadzoru oznacza to uznanie danej sprawy za ważną. Konsultacje społeczne zaliczane są do form demokracji bezpośredniej. Nie mają wprawdzie charakteru wiążącego, jednakże mają duże znaczenie polityczne i pozostają ważnym elementem procesu decyzyjnego, służą jego uspołecznieniu, są formą uczestniczenia elementu zewnętrznego w procesie podejmowania decyzji (por. M. Stahl, Glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 1998 r., II SA/Ka 1240/98, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 1999 r., nr 10, poz. 190; E. Olejniczak-Szałowska Konsultacje w wspólnocie samorządowej, "Samorząd Terytorialny", 1997, nr 1-2, s. 104). Zasada konsultacji rozstrzygnięć podejmowanych przez organ stanowiący lokalnej wspólnoty została wyrażona w art. 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 1994 r., Nr 124, poz. 607, dalej powoływana, jako: "Karta"). Przepis ten stanowi, że społeczności lokalne powinny być konsultowane o tyle, o ile jest to możliwe, we właściwym czasie i odpowiednim trybie, w trakcie opracowania planów i podejmowania decyzji we wszystkich sprawach bezpośrednio ich dotyczących. Karta nie precyzuje, w jaki sposób powinna odbywać się taka konsultacja, przewiduje jednak konsultowanie decyzji generalnie ze społecznościami, a nie z ich poszczególnymi członkami. Nie wprowadza w zakresie konsultacji obligatoryjności odwołania się do jakiejś formy bezpośredniego uczestnictwa obywateli, o jakiej mowa w art. 3 ust. 2, lecz łączy powinność konsultacji ze społecznością lokalną jako taką. Uwzględniając art. 3 ust. 2 Karty, konsultacja ze społecznością lokalną może się zatem odbyć także poprzez konsultacje z radą lub zgromadzeniem wybranym przez obywateli (por. wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2015 r., sygn. II OSK 1015/14). Należy zwrócić uwagę, że art. 5a ustawy o samorządzie gminnym nie wymienia spraw obligatoryjnie wymagających konsultacji, zaś nawet w przypadkach zakwalifikowanych, jako: "sprawy ważne dla gminy" przewiduje możliwość ich prowadzenia, oddając jednak zasady i tryb prowadzenia konsultacji do regulacji w uchwale rady gminy. Zmiana uchwały w sprawie zasad przyznawania środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań jednostek pomocniczych Miasta Łodzi - osiedli z pewnością należy do spraw ważnych dla obywateli nie tylko dlatego, że dotyczy ich osobistych interesów, ale także ze względu na uznanie przez Miasto Łódź tej sprawy za ważną. Gdyby było inaczej nie zachodziłaby potrzeba podejmowania uchwały w tym zakresie. Ponadto wszelkie decyzje wiążące się z dysponowaniem mieniem publicznym należy kwalifikować jako inne sprawy ważne dla społeczności lokalnej. Jednocześnie jednak taka interpretacja nie przesądza jeszcze o obowiązku przeprowadzenia uprzednich konsultacji społecznych. Wbrew stanowisku Wojewody ustawa o samorządzie gminnym nie przewiduje obowiązku przeprowadzania konsultacji społecznych w ważnych sprawach dotyczących jednostek pomocniczych. Uregulowania takiego nie zawiera także statut Miasta Łodzi. Tym samym wydanie kwestionowanego rozstrzygnięcia nadzorczego było pozbawione podstawy prawnej. W przekonaniu sądu zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa a mianowicie art.35 ust.1 i art. 5a ustawy z 8 marca 1990r o samorządzie gminnym oraz § 42 ust. 1 i 3 pkt 2 statutu Miasta Łodzi. Mając to na uwadze, na podstawie art.147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2018r. poz.1302 ze zm). sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Nie sposób przy tym pominąć faktu, że już po wydaniu przez Wojewodę Łódzkiego kwestionowanego rozstrzygnięcia nadzorczego zostały przeprowadzone konsultacje z mieszkańcami dotyczące projektu uchwały Rady Miejskiej w Łodzi zmieniającej uchwałę w sprawie zasad przyznawania środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań jednostek pomocniczych Miasta Łodzi - osiedli o tożsamej treści jak uchwała z dnia 27 grudnia 2018 r. Konsultacje przeprowadzono na podstawie zarządzenia Nr 501/YIII/19 Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 7 lutego 2019 r. w sprawie przeprowadzenia konsultacji społecznych dotyczących projektu uchwały Rady Miejskiej w Lodzi w sprawie określenia wymagań, jakie powinien spełniać projekt Łódzkiego Budżetu Obywatelskiego oraz projektu uchwały Rady Miejskiej w Łodzi w sprawie zmiany uchwały dotyczącej zasad przyznawania środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań jednostek pomocniczych Miasta Łodzi - osiedli. Zgodnie z § l ust. 4 tego zarządzenia celem konsultacji projektu uchwały było zebranie propozycji i opinii mieszkańców Łodzi dotyczących projektu tej uchwały. Po przeprowadzonych konsultacjach Rada Miejska w Łodzi podjęła uchwałę nr YI/198/19 z dnia 6 marca 2019 r. zmieniającą uchwałę w sprawie zasad przyznawania środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań jednostek pomocniczych Miasta Łodzi - osiedli, która wpłynęła do Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego w Łodzi w dniu 12 marca 2019 r. Uchwała ta nie została zaskarżona i pozostaje w obrocie prawnym. db