I SA/Łd 288/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Kowalski Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Grzegorczyk-Drozda (spr.) Sędzia NSA Teresa Porczyńska Protokolant: St. sekretarz sądowy Agnieszka Kerszner po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2018 r. sprawy ze skargi A w S. na uchwałę Rady Gminy i Miasta Szadek z dnia 13 grudnia 2017 r. nr XLII/284/2017 w przedmiocie ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki tej opłaty 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 5 w zakresie sformułowania " z mocą obowiązującą od 01.01.2018r."; 2. zasądza od Rady Gminy i Miasta Szadek na rzecz strony skarżącej kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Łd 288/18 UZASADNIENIE Rada Gminy i Miasta Szadek dnia 13 grudnia 2017 r. podjęła uchwałę Nr XLII/284/2017 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty. Wskazana uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1875 – dalej jako "u.s.g.") oraz art. 6j ust. 1 pkt 1 i art. 6k ust. 1 pkt 1, ust. 2a pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2017 r., poz. 1289). Przedmiotowa uchwała ustaliła nową stawkę z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi dla mieszkańców zamieszkujących nieruchomości. W § 5 uchwały wskazano, iż uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2018 r. Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego w dniu 3 stycznia 2018 roku. Pismem z dnia 25 stycznia 2018 r. A poinformował Radę Gminy i Miasta Szadek, iż nie uznaje podwyższenia stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi od miesiąca stycznia 2018 r. lecz od miesiąca lutego 2018 r., z uwagi na naruszenie vacatio legis potrzebnego do wejścia w życie uchwały. W odpowiedzi organ poinformował, że skoro wojewoda jako organ nadzoru nie stwierdził niezgodności z prawem przedmiotowej uchwały, to jest ona wiążąca od dnia 1 stycznia 2018 roku. A złożyła skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej nieprawidłowego ustalenia daty wejścia w życie uchwalonego aktu. W skardze strona zarzuciła naruszenie art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1523) oraz art. 91 ust. 4 u.s.g. przez wprowadzenie w życie zaskarżonej uchwały wraz z ustanowieniem wstecznej mocy obowiązującej aktu normatywnego; art. 4 powyższej ustawy określającej vacatio legis, ponieważ zaskarżona uchwała weszła w życie z naruszeniem ustawowych terminów; art. 7 k.p.a. poprzez uchybienie zasadzie praworządności i załatwienie sprawy z pominięciem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz wydanie decyzji z naruszeniem przepisów prawa; art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej. W uzasadnieniu skargi strona podkreśliła przede wszystkim znaczenie zasady lex retro non agit, która ma charakter gwarancyjny a w pewnym sensie również prewencyjny, gdyż norma prawna ma motywować adresata normy do określonego zachowania się i z natury rzeczy nie może czynić tego w stosunku do zachowań poprzedzających wydanie normy. Skarżący zwrócił uwagę, że prawodawca nie ustanowił bezwzględnego zakazu retroakcji, a nadanie aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Wskazał jednocześnie, że za wprowadzeniem zaskarżonej uchwały w życie z mocą wsteczną nie stał ważny interes państwowy, a sprawa regulowana uchwałą, choć doniosła dla mieszkańców gminy, nie była tak ważna by przyspieszyć wprowadzenie nowych stawek opłat o miesiąc. Strona podniosła, że zasada lex retro non agit dotyczy zwłaszcza tych sytuacji, gdy wprowadzone przepisy pogarszają sytuację obywateli w porównaniu do stanu poprzedniego. Skarżący, powołując się na orzecznictwo i doktrynę prawa, wskazał, że zasady zaufania do państwa i prawa, bezpieczeństwa prawnego, ochrony interesów w toku i dyspozycji podjętych przez obywateli oraz inne normy i zasady konstytucyjne nakazują prawodawcy takie ukształtowanie rozwiązań intertemporalnych i przejściowych, które zapewni, że przejście z obszaru dawnego prawa na obszar nowej regulacji nastąpi w sposób wolny od arbitralności i z poszanowaniem sytuacji prawnych ukształtowanych w okresie obowiązywania dotychczasowych norm. Powołał się również m.in. na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 lutego 2001 r. (K 27/00), w którym Trybunał wyjaśnił, że zasada ochrony zaufania obywatela do państwa i do prawa, określana także jako zasada lojalności państwa wobec obywatela, wyraża się w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań oraz w przekonaniu, iż jego działania podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem będą także w przyszłości uznawane przez porządek prawny. Przyjmowane przez ustawodawcę nowe unormowania nie mogą zaskakiwać ich adresatów, którzy powinni mieć czas na dostosowanie się do zmienionych regulacji i spokojne podjęcie decyzji co do dalszego postępowania. Mając na uwadze powyższe zarzuty naruszenia prawa, strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej nieprawidłowego ustalenia daty wejścia w życie zaskarżonej uchwały. Dodatkowo strona, w oparciu o treść art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369), wniosła o dopuszczenie dowodów z załączonych do skargi dokumentów. Rada Gminy i Miasta Szadek w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie stwierdzając, że art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych nie wyłącza możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie ustalona stawka opłaty jest miesięczna, a tym samym nadanie mocy wstecznej uchwale o 2 dni w stosunku do dnia jej ogłoszenia w dzienniku urzędowym nie powoduje chaosu prawnego. Organ podkreślił, że również organ nadzorujący (wojewoda) nie doszukał się złamania zasad demokratycznego państwa prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna w zakresie, w jakim zarzuty odnoszą się do naruszenia przez uchwałę art. 4 ust. 1 i art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Przedmiotowa skarga została wniesiona bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 – dalej jako "p.p.s.a.), skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Nie mogło to jednak rodzić dla strony negatywnych skutków prawnych w postaci ewentualnego uchybienia terminowi ze względu na brzmienie art. 53 § 2a cytowanej ustawy, który stanowi, że w przypadku innych aktów (w tym aktów prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego), jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Niezasadnie zatem jest powoływanie się strony skarżącej na wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa oraz jego odpowiedzi na to wezwanie i wywodzenie z tego zachowania warunków i terminu do wniesienia skargi. W wyniku nowelizacji art. 52 § 4 p.p.s.a. został uchylony, co oznacza, iż obecnie nie ma wymogu wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi. Obowiązek ten (w odniesieniu do aktów prawa miejscowego) został zniesiony w stosunku do aktów organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej, tj. po dniu 1 czerwca 2017 roku (art. 17 ust. 2 w zw. z art. 18 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw). Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 6j ust. 1 pkt 1 i art. 6k ust. 1 pkt 1, ust. 2a pkt 1 powoływanej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i niewątpliwie jest aktem normatywnym o charakterze aktu prawa miejscowego. Została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego i zawiera normy prawne adresowane do bliżej nieokreślonej i nieograniczonej liczby osób, które znajdą się w określonym stanie hipotetycznym - w tym przypadku do właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Z treści art. 6k pkt. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynika, że rada gminy, w drodze uchwały dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustali stawkę takiej opłaty. Opłata stanowi zaś instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego polegającego na odbieraniu odpadów komunalnych. Stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z naruszeniem interesu prawnego mamy do czynienia wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostanie, w sferze prawnej, odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, bądź też zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub zmieniony dotychczas ciążący na nim obowiązek. Przy czym związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej, a zaskarżoną uchwałą musi istnieć już obecnie, a nie w przyszłości oraz powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. II SA/Ol 35/18). Skarga złożona przez stronę skarżącą jest dopuszczalna, gdyż A, stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g., niewątpliwie legitymuje się interesem prawnym, który uprawnia ją do wywiedzenia niniejszej skargi. Interes prawny skarżącej ma charakter indywidualny, realny i skonkretyzowany. Skarżąca jest właścicielem nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w związku z czym jest obowiązana ponosić na rzecz gminy, na terenie której położone są jej nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi i opłaty takie faktycznie ponosi. Skarżąca zasadnie podnosi, że zgodnie z art. 4 ust. 71 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych w przypadku zmiany wysokości opłat na pokrycie kosztów niezależnych od spółdzielni, w szczególności energii, gazu, wody oraz odbioru ścieków, odpadów i nieczystości ciekłych, spółdzielnia jest obowiązana zawiadomić osoby, o których mowa w ust. 1-2 i 4 (członkowie spółdzielni, którym przysługują spółdzielcze prawa do lokali, osoby niebędące członkami spółdzielni, którym przysługują spółdzielcze własnościowe prawa do lokali, właściciele lokali niebędący członkami spółdzielni), co najmniej na 14 dni przed upływem terminu do wnoszenia opłat, ale nie później niż ostatniego dnia miesiąca poprzedzającego ten termin. Zastosowanie instytucji retroakcji w niniejszej sprawie uniemożliwia A właściwe zrealizowanie dyspozycji zawartej w przywołanym przepisie. Istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy § 5 uchwały o treści: "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z mocą obowiązującą od 01.01.2018 r." w konkretnym stanie faktycznym, w którym uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego w dniu 3 stycznia 2018 roku, stanowi naruszenie prawa uprawniające Sąd, zgodnie z art. 147 p.p.s.a,. w razie jej uwzględnienia, do orzeczenia o nieważności uchwały albo stwierdzenia, że wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do jej zastosowania. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Zgodnie z ust. 4 cytowanej regulacji, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Nie ulega wątpliwości, i nie stanowi to spornej okoliczności, gdyż wynika z utrwalonego już w tym zakresie orzecznictwa sądowego, że stwierdzenie nieważności przez sąd administracyjny uchwały organu gminy może mieć miejsce jedynie w przypadku istotnego naruszenia prawa. Naruszenia niemające takiego charakteru (drobne, nieistotne, nieznaczne) nie stwarzają podstawy do wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia. Z uwagi na niedookreśloność i ocenność wskazanego kryterium, rozdziału tych naruszeń, ze względu na doniosłość skutków prawnych związanych ze stwierdzeniem nieważności uchwały, wystąpienie cechy istotności naruszenia prawa powinno być przedmiotem szczególnie wyważonej oceny sądu wyrażonej w stosownej, przytoczonej na tę okoliczność argumentacji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2016 r., sygn. II FSK 2999/16). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Wspólnym mianownikiem dwóch pierwszych zarzutów podniesionych w skardze jest teza o naruszeniu przepisów regulujących moment wejścia w życie aktu prawnego poprzez nadanie uchwale mocy obowiązującej od 1 stycznia 2018 roku, czyli przed dniem jej ogłoszenia. W myśl art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, akty prawne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 wymienionej ustawy w uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. W myśl art. 5 cytowanej ustawy przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie treść § 5 zaskarżonej uchwały narusza art. 4 ust. 1 i art. 5 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zgodnie z treścią § 5 zaskarżonej uchwały wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2018 r. Z wymienionego przepisu wynika, że składa się on z dwóch części. Pierwsza część stanowi, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego w dniu 3 stycznia 2018 r., a więc zgodnie z powyższym przepisem weszła w życie 18 stycznia 2018 r. Druga część przepisu § 5 stanowi natomiast, że uchwała ma moc obowiązująca od dnia 1 stycznia 2018 r. Oznacza to, że po wejściu w życie uchwały (18 stycznia 2018 r.) obowiązuje ona od dnia 1 stycznia 2018 r. Prowadzi to do wniosku, że zaskarżona uchwała obowiązuje z mocą wsteczną, gdyż stosowana jest do okresu poprzedzającego datę jej wejścia w życie. Nadanie aktowi prawnemu mocy wstecznej jest dopuszczalne tylko wówczas gdy zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie (art. 5 cytowanej ustawy z 20 lipca 2000 r.) Jedną z konstytucyjnych zasad państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) jest zasada niedziałania prawa wstecz. Zasada ta nie ma charakteru absolutnego i w wyjątkowych sytuacjach może zostać nadana moc wsteczna aktowi prawnemu. Problem niedziałania prawa wstecz był już przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał kilkakrotnie wypowiadał się, że zakaz lex retro non agit dotyczy zwłaszcza przepisów normujących prawa i obowiązki obywateli jeżeli prowadzi to do pogorszenia ich sytuacji w stosunku do stanu poprzedniego. Odstąpienie od tej zasady dopuszczalne jest jedynie wyjątkowo i tylko z usprawiedliwionych względów gdy jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej ocenianej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji (orzeczenie z 30 listopada 1993 r. w spr. K 18/92, wyrok z 27 lutego 2002 r. w spr. K 47/01, orzeczenie z 19 października 1993 r. w spr. K 14/92, wyrok z 31 stycznia 2001 r. w spr. P 4/99). Rada Gminy i Miasta Szadek nie wykazała, że wystąpiły okoliczności wyjątkowe uzasadniające nadanie uchwale mocy wstecznej, o których mowa w art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Obowiązkiem organów w przypadku korzystania z tej instytucji prawnej jest podanie faktycznego i prawnego uzasadnienia, że pomimo działania wstecz aktu normatywnego będzie on realizował zasady demokratycznego państwa prawa. Gwarancje prawne ochrony interesu jednostki mają szczególnie duże znaczenie w przypadku danin pobieranych przez państwo. Art. 6 ust. 12 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowi, że do opłat stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jednolity Dz. U. z 2017 roku poz. 201 ze zm. – dalej jako "o.p."), z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta. Opłata ta jest zatem w swoim charakterze świadczeniem zbliżonym do podatku, a więc tym bardziej regulacje prawne jej dotyczące powinny być znane osobom obowiązanym do świadczenia z odpowiednim wyprzedzeniem. W zakresie naruszenia art. 91 ust. 4 u.s.g. należy stwierdzić, że przepis ten jest skierowany do organu nadzoru i dotyczy jego kompetencji, jakie posiada w przypadku nieistotnego naruszenia prawa polegającej na wskazaniu, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ponadto, skarżący domaga się stwierdzenia nieważności uchwały (w określonej części), dlatego powołanie tego przepisu jest niezrozumiałe. Odnosząc się zaś do zarzutów dotyczących naruszenie art. 7 i 8 k.p.a. należy podnieść, że art. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017r. poz. 1257) wyraźnie wskazuje, jakie postępowania obejmuje swym zakresem i są to: 1) postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco; 2) postępowanie przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1; 3) postępowanie w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej oraz między organami i podmiotami, o których mowa w pkt 2; 4) postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń; 5) nakładanie lub wymierzanie administracyjnych kar pieniężnych lub udzielanie ulg w ich wykonaniu; 6) tryb europejskiej współpracy administracyjnej. Jak zatem wynika z powołanej regulacji przepisy k.p.a. nie mają zastosowania do oceny procesu uchwałodawczego jednostek samorządu terytorialnego, który jest regulowany przez przepisy ustrojowe dotyczące jednostek poszczególnych szczebli podziału terytorialnego kraju. Wskazane przez stronę skarżącą orzeczenia sądów administracyjnych na poparcie powołanych zarzutów, tak na prawdę w ogóle się do nich nie odnoszą, a co najwyżej poddają analizie pewne terminy ustawowe (np. naruszenie prawa), którymi prawodawca posługuje się na gruncie różnych aktów normatywnych. Sądy w ten sposób mogą dokonywać określonych zabiegów interpretacyjnych w odniesieniu do terminów o tym samym lub podobnym brzemieniu, ale w żadnym wypadku nie powołują ich jako podstawy prawnej swoich rozstrzygnięć. Uchwała w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty jest aktem abstrakcyjnym i generalnym. Ze względu na swoją treść oddziałuje na postępowania administracyjne i decyzje wydawane przez wójta (burmistrza, prezydenta) na podstawie art. 6 ust. 7 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach dotyczące: 1) obowiązku uiszczania opłat za odbieranie odpadów komunalnych lub opróżnianie zbiorników bezodpływowych; 2) wysokości opłat wyliczonych z zastosowaniem stawek, o których mowa w ust. 2; 3) terminów uiszczania opłat, o których mowa w pkt 1; 4) sposobów i terminów udostępniania pojemników lub zbiorników w celu ich opróżnienia. Wówczas oczywiście organ administracji będzie zobowiązany do kierowania się dyrektywami postępowania wskazanymi w art. 6 i 7 k.p.a. Co więcej, organy administracji publicznej działając na podstawie przepisów prawa będą związane treścią uchwały, a nie jak sądy jedynie Konstytucją i ustawą. Aby nadać powyższym zarzutom rozsądną treść być może należałoby przyjąć, że skarżący kieruje powyższe zarzuty nie względem organu gminy, lecz organu nadzoru. Co prawda, art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym (dotyczący postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały przez organ nadzoru) stanowi, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Jednakże w postępowaniu sądowoadministracyjnym stroną jest organ gminy, który wydał zaskarżoną uchwałę. Sąd nie rozważa prawidłowości postępowania organu nadzoru, o czym pośrednio świadczy treść art. 147 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności i uwzględniając zasadność zarzutów z pkt. 1 i 2 w zakresie, jakim dotyczyły naruszenia art. 4 ust. 1 i art. 5 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 5 w zakresie sformułowania "z mocą obowiązującą od 01.01.2018r." O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd, zgodnie z żądaniem zasądził od Rady Gminy i Miasta Szadek na rzecz strony skarżącej kwotę 557 zł, na którą składają się: wpis od skargi w wysokości 300 zł, opłata skarbowa w wysokości 17 zł oraz koszty zastępstwa procesowego ustalone na postawie § 21 ust. 1 lit. c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 roku, w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. z 2016 r., poz. 1714) w kwocie 240 zł. db