I SA/Łd 293/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Kowalski, Sędziowie Sędzia NSA Paweł Janicki (spr.), Asesor WSA Agnieszka Gortych - Ratajczyk, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Przemysław Cieślarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2024 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia 4 marca 2024 r. nr KO.4118.15.2023 w przedmiocie określenia wysokości dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem przypadającej do zwrotu wraz z odsetkami za niektóre miesiące 2019 r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach na rzecz strony skarżącej kwotę 1929 (tysiąc dziewięćset dwadzieścia dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia 4 marca 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach (dalej : SKO) uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy S. z dnia 23 listopada 2023 r. i określiło wobec J. W. - organu prowadzącego w 2019 r. Niepubliczne Punkty Przedszkolne w M., M.1, D. i S. (dalej : skarżąca) do zwrotu kwotę 5.289,21 zł jako dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem z budżetu Gminy S. za 2019 rok. W pisemnych motywach zapadłego rozstrzygnięcia SKO wskazało, że niniejsza sprawa dotyczy tzw. dotacji oświatowej, której środki beneficjent zobligowany jest przeznaczyć na realizację zadań określonych w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2245 z późn. zm.) – dalej u.f.z.o., w brzmieniu obowiązującym w 2019 r. Mając na uwadze, że strona skarżąca otrzymała dotacje w łącznej wysokości 248.892, 36 zł, za wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem SKO uznało kwotę 5.289,21 zł, bowiem wydatkowana ona została na inne wydatki niż określone we wskazanym unormowaniu. W pierwszej kolejności SKO zakwestionowało wydatki dotyczące 2018 roku, a opłacone w 2019 roku z dotacji oświatowej udzielonej na 2019 r., powołując stosowne orzecznictwo sądów administracyjnych zgodnie z którym, wydatki bieżące placówek niepublicznych, finansowane z dotacji otrzymywanej od jednostki samorządu terytorialnego są objęte zasadą roczności budżetu, wyrażoną w art. 211 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1270) – dalej : u.f.p. To zaś skutkuje tym, że upoważnienie do wydatkowania zaplanowanych środków budżetowych nie jest "permanentne" i co do zasady wygasa z końcem roku budżetowego. Zatem pokrycie dotacją udzieloną w 2019 r. wydatków za usługi, których termin płatności mijał w 2018 r. – dotyczyły 2018 r. i wówczas zostały wykonane jest – w ocenie SKO, nieuzasadnione. Zdaniem organu, rozliczanie dotacji zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu art. 35 ust. 3 u.f.z.o. w oderwaniu od innych przepisów tej ustawy nie znajduje uzasadnienia prawnego i świadczy o pominięciu zasady roczności dotacji oraz pojęcia wydatków bieżących placówki. W dalszej kolejności SKO, zakwestionowało możliwość pokrycia dotacją wydatków na ekwiwalent za niewykorzystany urlop i w ślad za przytoczonymi w uzasadnieniu decyzji orzecznictwem przyjęło, że ekwiwalent ten nie jest wydatkiem poniesionym na cele kształcenia, wychowania i opieki. Świadczenie to jako rekompensata za niewykorzystany urlop, a nie wykonywaną pracę nie ma związku z konkretnym, świadczonym w ramach stosunku pracy zatrudnieniem. Zatem wypłata ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop jest obowiązkiem pracodawcy, na który organ prowadzący szkołę, winien znaleźć własne środki. SKO uznało również za nieudowodnione wydatki z faktur IKEA nr [...] na kwotę 109,44 zł, faktury na kwotę 111,44 zł, faktury za paliwo rozliczone w czerwcu wskazując, że faktury te były nieczytelne albo słabo czytelne, strona nie złożyła wyjaśnień czego dotyczą albo wyjaśnienia te okazały się niewystarczające. Od powyższej decyzji SKO, strona skarżąca wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zaskarżając zapadłe orzeczenie w całości i zarzucając : I. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 75, 77, 78 i 80 w zw. z art. 7, 8 § 1 i 2 k.p.a, polegającym na nieprawidłowej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, co doprowadziło organ do poczynienia w zaskarżonej decyzji dowolnych i błędnych ustaleń faktycznych i prawnych oraz naruszyło zasady dowodowe określone w kpa i w konsekwencji niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy pomimo tego, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, 2) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak należytego i dokładnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej tej decyzji, odnoszących się do określenia zasadności i wysokości dotacji do zwrotu, to jest brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji co do uznania dotacji za wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem, brak własnego uzasadnienia przez organ odwoławczy co do zakwestionowanych wydatków, z przytoczeniem uzasadnienia prawnego i wyjaśnieniem podstaw prawnych, braku własnych ustaleń organu II instancji wydającego decyzję, a oparcie decyzji i jej uzasadnienia wyłącznie na treści decyzji organu I instancji; II. Naruszenie prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie: 1) Art. 35 ust. 1 i ust. 3 u.f.z.o. poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, iż skarżąca wykorzystała dotację niezgodnie z przeznaczeniem, 2) Art. 251 ust. 4 i art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. w zw. z art. 35 ust. 1 i 3 u.f.z.o. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. W konkluzji postawionych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zakwestionowanego rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na powyższą skargę, organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zaskarżona decyzja podlega uchyleniu. Spór między stronami dotyczy kilku okoliczności. Po pierwsze nie ma zgody między stronami co do możliwości pokrycia z dotacji udzielonej za rok 2019 wydatków dotyczących roku 2018. Organ stoi na stanowisku, iż wydatki finansowane z dotacji objęte są zasadą roczności, o której mowa w art. 211 ust. 2 i 3 u.f.p., co oznacza, że nieprawidłowym jest pokrycie przez skarżącą wydatków dotyczących roku 2018 (czynsz, energia, ścieki) z dotacji udzielonej na rok 2019. Podobne stanowisko organ przedstawił co do wydatku na zakup benzyny w kwocie 187,03 zł poniesiony w grudniu 2018 r. i sfinansowany dotacją za rok 2019. Strona skarżąca prezentuje odmienne stanowisko, które uzasadnia treścią art. 35 ust. 3 u.f.z.o. W tak zarysowanym sporze należy przyznać rację stronie skarżącej. Zgodnie z art. 35 ust. 3 u.f.z.o. dotacja może być wykorzystana wyłącznie na pokrycie wydatków związanych z realizacją zadań określonych w ust.1, poniesionych w roku budżetowym, na który dotacja została udzielona, niezależnie od tego, którego roku dotyczą te zadania. Zdaniem sądu I instancji treść cytowanego przepisu jest jasna i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. W powyższym kontekście uprawnione jest twierdzenie, że dla odkodowania jego znaczenia całkowicie wystarczająca jest wykładnia gramatyczna, ze swej istoty najbliższa tekstowi prawnemu. Zgodnie z wykładnią gramatyczną cytowanego przepisu, decydująca dla sfinansowania danego wydatku jest data jego poniesienia. Skoro zatem sporne wydatki zostały poniesione w roku 2019 to choć dotyczą kosztów eksploatacji pomieszczeń za grudzień 2018 r. mogą być pokryte dotacją udzieloną na rok 2019. Z powyższych względów sąd I instancji podziela stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 13 kwietnia 2021r., sygn. akt I SA/Gd 1162/20 (opubl. CBOIS), a nie akceptuje poglądu przedstawionego w judykatach powołanych przez organ. W ocenie sądu I instancji nie ma też racji organ wywodząc, że pokryciu z dotacji nie podlega wydatek poniesiony na wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. W tej mierze WSA w Łodzi w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę podziela stanowisko orzecznicze wyrażone w wyroku NSA z dnia 17 stycznia 2024 r. sygn. akt I GSK 1849/22 (opubl. CBOIS). Wyrażono w nim uprawniony pogląd, iż prawo pracownika do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany w całości lub części urlop wypoczynkowy wynikające z art. 171 § 1 K.p. powstaje w dniu rozwiązania umowy o pracę - zdarzenia uniemożliwiającego realizację prawa do urlopu wypoczynkowego w naturze. Prawo do ekwiwalentu jest więc prawem pochodnym od prawa do urlopu. W sytuacji, gdy ze względu na ustanie stosunku pracy nie jest możliwe wykorzystanie przez pracownika prawa do urlopu, pracodawca jest zobowiązany do wypłaty ekwiwalentu. Obowiązek ten wynika ze stosunku pracy i jest ściśle związany z wykonywaniem przez pracownika pracy w czasie, w którym stosunek pracy istniał. WSA trafnie przytoczył pogląd wyrażony przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 9 października 2014 r., sygn. akt II BU 1/14 (opubl. Legalis), który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że prawo do płatnego urlopu stanowi należność (wynagrodzenie) za świadczoną poprzednio pracę, gdy się weźmie pod uwagę, że na podstawie art. 172 K.p. za czas urlopu pracownikowi przysługuje wynagrodzenie, jakie by otrzymał, gdyby w tym czasie pracował. Dotyczy to również ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, wypłacanego po ustaniu zatrudnienia. Oznacza to, że ekwiwalent wypłacony pracownikowi z tytułu należnego i niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego, stanowi przychód podlegający obowiązkowi składkowemu, tj. podlega składce na ubezpieczenie społeczne, a więc wpływa na przychód pracownika. Uprawnione jest zatem stwierdzenie, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop ma charakter wynagrodzenia za pracę. Teza powyższa jest tym bardziej uprawniona w rozpoznawanej sprawie że, jak wskazuje strona skarżąca i czemu organ nie zaprzecza, dopiero w czerwcu 2019 r., dowiedziała się, iż musi zakończyć przedmiotową działalność najpóźniej z dniem 31 sierpnia 2019 r., wobec czego nie miała możliwości udzielić wszystkim pracownikom urlopów wypoczynkowych do upływu tego terminu. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, że którą powołuje się organ, iż cytowany wyżej wyrok zapadł na tle odmiennego stanu prawnego i dotyczył art. 90 ust. 3d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2016 r. poz. 1943). Zważyć bowiem należy, że zakres wykorzystania dotacji w art. 90 ust. 3d w/w ustawy i art. 35 ust. 1 u.f.z.o. jest tożsamy pod rządami obu wymienionych aktów prawnych. Dlatego wywody NSA zawarte w cytowanym orzeczeniu znajdują pełne zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Rzecz jasna oznacza to, że sąd I instancji nie podziela argumentacji zawartej w orzeczeniach powołanych przez organ. Z kolei nie są uzasadnione zarzuty dotyczące zakwestionowania przez organy wydatków dokumentowanych fakturami nieczytelnymi. W zaskarżonej decyzji wskazano jednoznacznie, że nie mogły zostać uwzględnione faktury, na których nie można odczytać usługodawcy lub sprzedawcy oraz przedmiotu transakcji. Sąd w całości akceptuje powyższe stanowisko i stwierdza, że to dotowany jest obarczony obowiązkiem udokumentowania wydatku w kontekście treści art. 35 ust. 1 u.f.z.o. Zgodnie z przywołanym przepisem pokryty dotacją może być każdy wydatek poniesiony na cele działalności danej placówki oświatowej. Aby ocenić czy dany wydatek mieści się w tak określonym celu organ musi wiedzieć co jest jego przedmiotem i jakie są strony danej czynności. Przedstawiając dokumenty nieczytelne, nie pozwalające zidentyfikować wydatku strona sama pozbawia się prawa do pokrycia danego wydatku z dotacji. W tej sytuacji zarzuty skargi w tym zakresie należało uznać za niezasadne. W toku ponowionego postępowania organ odwoławczy uwzględni powyższe wywody i przedstawione zapatrywania prawne. Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności, na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 lit a i art. 200 p.p.s.a. należało orzec, jak w sentencji. ds