I SA/Łd 376/07

Dnia 10 lipca 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Arkadiusz Cudak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Wiktor Jarzębowski, Asesor WSA Cezary Koziński, Protokolant asystent sędziego Joanna Wegner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2007 roku sprawy ze skargi M.M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji ustalającej wysokość podatku od nieruchomości za 2005 rok 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz M.M. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem nr [...] z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło wobec M.M. uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...]w przedmiocie ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości za 2005 rok. Postanowienie to zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Postanowieniem z dnia 3 lutego 2005 roku Prezydent Miasta Ł. wszczął wobec M.M. prowadzącej działalność gospodarczą A w Ł. postępowanie w zakresie ustalenia wymiaru podatku od nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A za 2005 rok. Wcześniej organ wszczął także dwa postępowania w tym samym przedmiocie, z tym że za lata 2003 i 2004. W toku tych postępowań strona złożyła dwa pełnomocnictwa: jedno udzielone w dniu 17 listopada 2003 roku radcy prawnemu Z. W. w zakresie reprezentacji m. in. w postępowaniu przed organami państwowymi i samorządowymi oraz przed sądami oraz drugie, udzielone w dniu 19 maja 2004 roku A. S., w którego treści wskazano, iż uprawnia pełnomocnika do reprezentowania skarżącej przed Urzędem Miasta Ł. w sprawach podatków i opłat lokalnych (akta wszystkich trzech spraw zaprowadzono łącznie). W dniu 12 września 2006 roku pełnomocnik strony – radca prawny Z. W. zapoznał się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w sprawie. Decyzją nr [...] z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. ustalił M.M. wysokość zobowiązania podatkowego w podatku od przedmiotowej nieruchomości za 2005 rok. Decyzję tę doręczono skarżącej osobiście w dniu 29 września 2005 roku. W dniu 16 października 2006 roku strona wniosła odwołanie od powyższej decyzji zarzucając naruszenie art. 207 § 1 i 2 w związku z art. 210 § 1 pkt 3 i 5, art. 216, art. 123 § 1 oraz art. 200 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 roku, Nr 8, poz. 60 ze zm.) – zwanej dalej o. p. oraz art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 roku o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. Nr 9, poz. 31 ze zm.). Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 228 § 1 pkt 2 i § 2 w związku z art. 223 § 2 pkt 1 o. p. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu podano, że odwołanie wniesiono w dniu 16 października 2006 roku, natomiast decyzję doręczono stronie w dniu 29 września 2005 roku. Na powyższe postanowienie M.M. w dniu 9 lutego 2007 roku wniosła skargę bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wskazując przy tym, iż wnosi ją za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł.. Postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 145 § 2 oraz art. 228 § 1 pkt 2 w związku z art. 148 § 1 o. p. przez bezzasadne uznanie, że w dniu 29 września 2005 roku doszło do doręczenia podatnikowi decyzji, a w konsekwencji bezzasadnym uznaniu, że podatnik dopuścił się uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W dniu 15 lutego 2007 roku w wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę przekazano Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Ł.. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wŁ.w dniu 12 marca 2007 roku wniosło o jej odrzucenie, a ewentualnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu podano, że skarżąca złożyła swą skargę bez zachowania trybu wynikającego z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p. p. s. a. Wobec braku podstaw do przekazania skargi do organu oraz upływ terminu do prawidłowego wniesienia skargi, zasadne jest odrzucenie skargi. Nadto Kolegium podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, ponieważ zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania podatkowego w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 211 o. p. decyzję organu podatkowego należy doręczyć stronie na piśmie, przy czym, jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, doręczenie to nastąpić winno pełnomocnikowi, który to obowiązek ustanowiono w art. 145 § 2 o. p. Prawidłowość doręczenia decyzji ma istotne znaczenie dla ewentualnego wszczęcia postępowania odwoławczego. Od dnia doręczenia bowiem liczyć należy termin do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji (art. 233 § 2 pkt 1 o. p.). Staje się tak jednak tylko wówczas, gdy doręczenie nastąpiło w sposób zgodny z przepisami prawa. Innymi słowy - legalność czynności doręczenia warunkuje otwarcie przedmiotowego terminu. Jeżeli doręczenia dokonano w sposób niewłaściwy, sprzeczny z przepisami prawa, wówczas brak jest podstaw do przyjęcia, iż termin do wniesienia odwołania został otwarty. W konsekwencji – nie może wówczas dojść do zakończenia biegu terminu; tym bardziej nie nastąpi jego uchybienie. Nie można przecież uchybić terminowi, który nie rozpoczął biegu. W rozpoznawanej sprawie organ podatkowy I instancji wypełniając normę art. 211 o. p. nakazującą doręczenie wydanej decyzji, uchybił zasadzie doręczenia pism w postępowaniu podatkowym ustanowionej w art. 145 § 2 o. p. Zauważyć bowiem należy, że M. M. w postępowaniu podatkowym prowadzonym przez Prezydenta MiastaŁ.reprezentowana była przez pełnomocnika. W aktach sprawy znajdują się dwa dokumenty pełnomocnictwa złożone na etapie postępowania przed organem I instancji. Jedno z pełnomocnictw udzielone zostało przez skarżącą prowadzącej biuro rachunkowe A. S. w sprawach podatków i opłat lokalnych, a więc obejmowało również umocowanie do reprezentacji strony w postępowaniu podatkowym w niniejszej sprawie (k. 39 akt administracyjnych). Natomiast w treści drugiego wskazano, iż zostało udzielone radcy prawnemu Z. W.przez zarząd A m. in. do reprezentacji w przed organami państwowymi i samorządowymi (k.25 akt administracyjnych). A nie jest osobą prawną, w której funkcjonuje zarząd; pod wymienioną nazwą jednak skarżąca prowadzi działalność gospodarczą jako osoba fizyczna (zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej – k. 7 akt administracyjnych). Na uwagę przy tym zasługuje okoliczność, iż organ podatkowy udzielając stronie akt celem zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, do czynności tej dopuścił wymienionego radcę prawnego jako pełnomocnika strony (protokół – k. 92 akt administracyjnych). Respektował zatem przy tej czynności reprezentację M.M. przez pełnomocnika, co świadczy o tym, że złożone pełnomocnictwo uznał za prawidłowe. Stwierdzić należy, iż niewątpliwie w postępowaniu podatkowym w fazie pierwszoinstancyjnej M. M. reprezentowana była przez pełnomocnika. Tymczasem decyzję organ doręczył stronie osobiście. A zatem czynność ta została dokonana z uchybieniem dyspozycji art. 145 § 2 o. p., co z kolei spowodowało iż nie doszło do należytego wypełnienia normy art. 211 o. p.; decyzja nie została w sposób skuteczny doręczona. Co za tym idzie – termin do wniesienia odwołania od przedmiotowej decyzji nie rozpoczął swego biegu, a wobec tego niemożliwe było uchybienie takiemu terminowi. Tym samym zaskarżone postanowienie ocenić należało jako niezgodne z prawem. W postępowaniu podatkowym doszło do naruszenia cyt. wyżej przepisów postępowania podatkowego. Uchybienie to przekłada się także na ocenę, iż zaskarżone postanowienie narusza również dyspozycję art. 228 § 1 pkt 2 o. p., który stał się podstawą zaskarżonego postanowienia. Niezasadnie bowiem organ odwoławczy przyjął, iż odwołanie skarżącej wniesione zostało z uchybieniem terminu. Z tych wszystkich przyczyn postanowienie podlega uchyleniu. Warto w tym miejscu zaznaczyć, iż w przypadku oceny, iż stronę reprezentuje kilku pełnomocników, organ podatkowy zobowiązany był postąpić po myśli art. 145 § 3 o. p. i po pierwsze ustalić, czy strona spośród ustanowionych pełnomocników osobę upoważnioną od doręczeń, a jeżeli takiego oświadczenia skarżąca nie złożyła, doręczyć pismo wybranemu według własnej oceny pełnomocnikowi. Odnosząc się zaś do argumentów odpowiedzi na skargę w przedmiocie konieczności odrzucenia skargi stwierdzić należy, iż nie są one zasadne. W istocie, art. 54 § 1 p. p. s. a. nakazuje stronie złożenie skargi za pośrednictwem organu, którego akt jest przedmiotem zaskarżenia do Sądu. Ustawa nie precyzuje przy tym, jaki jest tok czynności procesowych w przypadku wniesienia skargi bezpośrednio, wprost do Sądu, podczas gdy strona wskazuje, że adresuje ją do organu administracji, za którego pośrednictwem trafić ma dopiero do Sądu. W rozpoznawanej sprawie bowiem w "główce" skargi wskazano, iż adresowana jest do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. Kopertę, w której skargę umieszczono, zaadresowano przy tym wprost do Sądu. Podnieść wypada, że początkowo, po wprowadzeniu reformy sądownictwa administracyjnego, z dniem 1 stycznia 2004 roku wszedł w życie art. 98 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Przepis nakazywał, by skargi wnoszone do sądu administracyjnego z pominięciem właściwego organu administracji przekazywać temu organowi, przy czym termin 30 dniowy do wniesienia skargi, ustanowiony w art. 53 § 1 p. p. s. a. był zachowany, o ile przed jego upływem skargę złożono w ten sposób w sądzie, nawet jeżeli do organu przekazano ją już po tym terminie. Przedstawione unormowanie było reakcją konieczność zmiany sposobu składania skarg, które dotychczas, na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), wnosić należało bezpośrednio do tego Sądu. Od dnia 1 stycznia 2004 roku praktyka ta musiała ulec zmianie, wobec treści art. 54 § 1 p. p. s. a. Omawiana regulacja miała jednak charakter czasowy w tym sensie, że funkcjonowała tylko przez dwa lata, do dnia 1 stycznia 2006 roku. Od tej daty nie następuje już skutek zachowania terminu w przypadku bezpośredniego wniesienia skargi do sądu. Tym samym w razie wniesienia skargi bezpośrednio do sądu administracyjnego data złożenia pisma w sądzie nie ma znaczenia dla zachowania 30 – dniowego terminu określonego w art. 53 § 1 p. p. s. a. Termin ten jest zachowany tylko wówczas, gdy przed jego upływem skarga zostanie złożona zgodnie z dyspozycją art. 54 § 1 p. p. s. a. Pozostaje jednak wątpliwość, czy w kompetencji sądu administracyjnego nadal mieści się obowiązek przesyłania właściwemu organowi zaadresowanej doń skargi, która została wniesiona bezpośrednio do sądu, z pominięciem tego organu. Z treści art. 98 ustawy Przepisy wprowadzające (...) powyższy obowiązek wprost nie wynika, jednak stwierdzić należy, iż przepis ten odnosi się przede wszystkim do skutku w postaci zachowania terminu z art. 53 § 1 p. p. s. a. Jak już bowiem zaznaczono, zasadniczy cel regulacji zmierzał do zapewnienia odpowiedniego czasu dla dostosowania się praktyki prawa do zmienionego sposobu składania skarg; udzielenia ochrony skarżącym przed niedostateczną znajomością nowego prawa. Nie można przecież tracić z pola widzenia funkcji sądownictwa administracyjnego, jaką jest kontrola administracji. Nagła zmiana w procedurze sądowoadministracyjnej, wiążąca się z rygorem odrzucenia skargi w razie niezachowania zmienionej formy postępowania mogłaby dotkliwie wpłynąć na interesy podmiotów niereprezentowanych przez profesjonalnych pełnomocników, którzy poszukiwaliby ochrony sądowej. Wydaje się zatem, że szukanie rozwiązania analizowanej kwestii w treści art. 98 ustawy – Przepisy wprowadzające (...) byłoby skazane na niepowodzenie, tym bardziej że norma w nim zawarta odnosiła się do stanów faktycznych sprzed 1 stycznia 2006 roku. Odrzucając powyższą podstawę prawną dla czynności podjętych w rozpoznawanej sprawie, wskazać należy, iż w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasadą jest, iż żadne pismo nie może pozostać bez załatwienia. Każdy wniosek, skarga, żądanie znaleźć musi swój właściwy tor; winien mu zostać nadany stosowny bieg. Brak jest w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak też w jakimkolwiek innym akcie prawnym odnoszącym się do sądownictwa administracyjnego jasnej regulacji prawnej stanowiącej podstawę załatwienia przez sąd skargi zaadresowanej do organu administracji, a wniesionej omyłkowo wprost do sądu z pominięciem tego organu. Jasne jest przy tym, że pismo skierowane do innego niż sąd organu nie może podlegać załatwieniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Sąd nie działa bowiem z urzędu; nie można wszcząć postępowania sądowoadministracyjnego bez stosownej inicjatywy strony. Zaniechanie przez ustawodawcę ustanowienia w takiej sytuacji obowiązku przekazania skargi organowi, nie może prowadzić do swoistego pata procesowego i zaniechania w czynnościach postępowania. Skoro brak jest możliwości rozpoznania pisma nieskierowanego do sądu, pozostaje przekazanie go organowi administracji, zgodnie ze wskazaniem strony, która adresując pismo zaznaczyła, że wnosi je właśnie do organu. Czynności tej jednak nie należy nadawać jakiegoś specjalnego waloru prawnego, ma ona charakter techniczny, i polega na wykonaniu odpowiedniego zarządzenia Przewodniczącego Wydziału. Reasumując, przyjąć trzeba, iż od dnia 1 stycznia 2006 roku, jeżeli błędnie, strona skieruje zaadresowaną do organu skargę wprost do sądu, pismo takie podlegać winno przekazaniu właściwemu organowi, z tym zastrzeżeniem że termin z art. 53 § 1 p. p. s. a. będzie zachowany jedynie wówczas, gdy przed jego upływem skarga do organu tego wpłynie, albo też gdy w terminie tym sąd nada stosowną przesyłkę pocztową. Podzielić zatem w tym zakresie wypadnie pogląd, który wyraził Sąd Najwyższy na gruncie procedury cywilnej w uchwale połączonych Izb Cywilnej oraz Administracyjnej Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 28 listopada 1987 roku, sygn. akt III CZP 33/87, publ. OSN 1988/6/73. Wobec powyższego wniosek Kolegium o odrzucenie skargi w niniejszej sprawie nie zasługiwał na uwzględnienie. Z tych wszystkich przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone postanowienie. O koszach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 p. p. s. a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).