I SA/Łd 526/16

Dnia 5 października 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Kowalski Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Janicki Sędzia WSA Bożena Kasprzak (spr.) Protokolant: specjalista Małgorzata Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2016 roku sprawy ze skargi A. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie określenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli, szkół i placówek niepublicznych prowadzonych przez osoby prawne i fizyczne na terenie Miasta P.T., a także osób prawnych i fizycznych prowadzących na terenie Miasta P.T. niepubliczne inne formy wychowania przedszkolnego 1. stwierdza nieważność § 5 ust. 3 zaskarżonej uchwały; 2. w pozostałym zakresie oddala skargę; 3. zasądza od Rady Miasta P. na rzecz A. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Łd 526/16 UZASADNIENIE Zaskarżoną uchwałą nr [...] z dnia [...] Rada Miasta P. określiła tryb udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli, szkół i placówek niepublicznych prowadzonych przez osoby prawne i fizyczne na terenie Miasta P., a także osób prawnych i fizycznych prowadzących na terenie Miasta P. niepubliczne inne formy wychowania przedszkolnego, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 14a ust. 7 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystania (Dz. Urz. Woj. [...]). Pismem z dnia 11 lutego 2016 roku - pełnomocnik A Sp. z o. o. wezwał Radę Miasta P. do usunięcia naruszenia prawa w § 2 ust. 3, § 5 ust. 3, § 8 ust. 5, § 8 ust. 6, 7 i 17 uchwały Rady Miasta P. z dnia [...] w sprawie określenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli, szkół i placówek niepublicznych prowadzonych przez osoby prawne i fizyczne na terenie Miasta P., a także osób prawnych i fizycznych prowadzących na terenie Miasta P. niepubliczne inne formy wychowania przedszkolnego, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 14a ust. 7 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania, które, w ocenie wzywającego, są niezgodne z ustawą o systemie oświaty (Dz. U. z 2015.2156 ze zm. – dalej u.s.o). Wezwanie powyższe nie zostało uwzględnione. Na uchwałę Rady Miasta P. z dnia z dnia [...] wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Zaskarżonej uchwale zarzucono: 1. naruszenie art. 90 ust. 3, 3d i 3e oraz ust. 3f u.s.o. w związku z § 2 ust. 1, § 5 ust. 3, § 8 ust. 5, § 8 ust. 6 i 7, § 8 ust. 17 uchwały Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] w sprawie określenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli, szkół i placówek niepublicznych prowadzonych przez osoby prawne i fizyczne na terenie Miasta P., a także osób prawnych i fizycznych prowadzących na terenie Miasta P. niepubliczne inne formy wychowania przedszkolnego, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 14a ust. 7 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania poprzez wydanie uchwały z naruszeniem zasad przyznawania i rozliczania dotacji; 2. naruszenie art. 90 ust. 4 u.s.o. w związku z § 2 ust. 1, § 5 ust. 3, § 8 ust. 5, § 8 ust. 6 i 7, § 8 ust. 17 uchwały Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] w sprawie określenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli, szkół i placówek niepublicznych prowadzonych przez osoby prawne i fizyczne na terenie Miasta P., a także osób prawnych i fizycznych prowadzących na terenie Miasta P. niepubliczne inne formy wychowania przedszkolnego, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 14a ust. 7 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania w związku z art. 94 Konstytucji RP poprzez wydanie uchwały z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej. Mając na uwadze powyższe wniesiono o: 1) stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] w sprawie określenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli, szkół i placówek niepublicznych prowadzonych przez osoby prawne i fizyczne na terenie Miasta P., a także osób prawnych i fizycznych prowadzących na terenie Miasta P. niepubliczne inne formy wychowania przedszkolnego, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 14a ust. 7 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania w całości, w szczególności w następującym zakresie: § 2 ust. 1, § 5 ust. 3, § 8 ust. 5, § 8 ust. 6 i 7, § 8 ust. 17; 2) zasądzenie od Rady Miasta P. na rzecz A Sp. z o.o. kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż sprzeczne z prawem są: - § 2 ustęp 3 uchwały w zakresie, w jakim w przypadku braku na terenie miasta P. szkoły publicznej danego typu i rodzaju, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie szkoły publicznej danego typu i rodzaju; zdaniem strony, w komentowanym zapisie brak jest wskazania przez organ stanowiący regulację, w zakresie obliczania dotacji, sposobu i kryteriów wyboru najbliższego powiatu prowadzącego szkoły publiczne, których wydatki powinny być podstawą obliczenia dotacji dla szkół niepublicznych; wskazane zaniechanie może powodować, że decyzje w tym przedmiocie będą podejmowane przez organy wykonawcze, które nie posiadają do tego ustawowych kompetencji; - § 5 ust. 3 uchwały w zakresie, w jakim obowiązkiem organu prowadzącego szkołę jest zgłoszenie na piśmie danych słuchacza uczęszczającego do więcej niż jednej szkoły ponadgimnazjalnej oraz doręczenie pisemnego oświadczenia słuchacza o podjęciu kształcenia w więcej niż jednej szkole; zdaniem strony, w komentowanym zapisie brak jest wskazania przez organ prowadzący, co w sytuacji, gdy słuchacz, który zapisał się do więcej niż jednej szkoły ponadgimnazjalnej po dokonaniu zapisu i nie informując jednocześnie szkoły o kształceniu w innej placówce nie uczęszcza na zajęcia i brak jest możliwości uzyskania od niego oświadczenia wskazanego w wyżej wymienionym postanowieniu uchwały; zgodnie z § 4 ust. 3 uchwały organ prowadzący szkołę zobowiązany jest do wprowadzenia do systemu elektronicznego wskazanego przez Miasto informacji o aktualnej liczbie uczniów wg stanu na pierwszy dzień danego miesiąca; w przypadku słuchacza, co do którego takie oświadczenie nie zostało przedłożone brak jest technicznej możliwości wprowadzenia jego danych do systemu w zakresie aktualnej liczy słuchaczy na pierwszy dzień danego miesiąca; - § 8 ust. 5 uchwały w zakresie, w jakim w jakim kontrolę dotyczącą prawidłowości wykorzystania dotacji przeprowadza się także w trybie doraźnym tzn. bez wcześniejszego informowania strony o dacie kontroli; zdaniem strony, powyższy zapis nie znajduje umocowania w przepisach powszechnie obowiązującego prawa; zakres kontroli został wyczerpująco unormowany w przepisach ustawowych, w związku z czym Rada Miasta nie posiada kompetencji w tym zakresie do wychodzenia poza upoważnienie zawarte w ustawie; - § 8 ust. 6 i 7 w zakresie, w jakim organy prowadzące podmioty kontrolowane udzielają informacji i wyjaśnień w terminie wskazanym przez kontrolujących i umożliwiają sporządzenie niezbędnej dla przeprowadzenia kontroli kserokopii dokumentów lub wyciągów z dokumentów i poświadczają je za zgodność z oryginałem, a kontrolujący mają prawo do swobodnego poruszania się po terenie kontrolowanego podmiotu, przeprowadzania oględzin obiektów i składników majątkowych, żądania ustnych i pisemnych wyjaśnień, sporządzania niezbędnych dla przeprowadzenia kontroli kserokopii dokumentów lub wyciągów z dokumentów poświadczonych za zgodność z oryginałem; zdaniem strony, ustawa o systemie oświaty nie przewiduje w związku z kontrolą, o której mowa w art. 90 ust. 3d dokonywania wyżej wymienionych czynności; - § 8 ust. 17 uchwały w zakresie, w jakim w przypadku stwierdzenia w toku kontroli wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem lub nieprawidłowości co do faktycznej liczby uczniów wystąpienie pokontrolne zawiera wezwanie do zwrotu całości lub części udzielonej dotacji; wskazano, że zwrot kwot dotacji następuje w drodze decyzji, a przesłanką wydania takiej decyzji jest stwierdzenie, że dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem lub została pobrana nienależnie lub w nadmiernej wysokości, zatem skoro decyzja o zwrocie musi zawierać ustalenie wystąpienia ww. okoliczności to nie ma potrzeby, żeby regulować osobno kwestię przesądzenia czy dana dotacja została (wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem lub została pobrana nienależnie lub w nadmiernej wysokości); wskazano, że na podstawie delegacji ustawowej organy jednostek samorządu terytorialnego upoważnione są wyłącznie do określania w drodze aktu prawa miejscowego jedynie trybu i zakresu a nie zasad kontroli wydatkowania dotacji; tryb, czyli procedura kontroli wykorzystania dotacji, powinien mieć charakter czysto techniczny i może polegać przed wszystkim na wskazaniu, kto jest uprawniony do przeprowadzenia kontroli oraz w jakim terminie, a także jakie dokumenty należy przedstawić organom kontrolnym; zdaniem strony, procedura i zakres kontrolowania dotacji nie może polegać na nakładaniu na beneficjenta dotacji dodatkowych obowiązków związanych z postępowaniem kontrolnym jak unormowano w zapisach kwestionowanej uchwały; w ocenie autora skargi, ww. zapis uchwały pozbawił jednostkę prawa do sądowo-administracyjnej kontroli orzeczeń; ponadto, zdaniem strony skarżącej, wystąpienie pokontrolne zawierające stwierdzone nieprawidłowości wykracza poza uprawnienia kontrolne wynikające z art. 90 ust. 3e i 3f oraz art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta P. wniosła o jej oddalenie i podkreśliła, że ustawodawca w art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty nie upoważnił Rady Miasta P. do określania kryterium sposobu wyboru najbliższej gminy lub powiatu. Z kolei, wymóg zgłaszania na piśmie danych słuchacza uczęszczającego do więcej niż jednej szkoły oraz stosownego oświadczenia samego słuchacza, o którym mowa w § 5 ust. 3 uchwały, zdaniem strony, nie jest dodatkową czynnością warunkującą przyznanie dotacji na tego słuchacza, a jedynie instrukcją techniczną określającą w jaki sposób osoba prowadząca może dochodzić prawa do należnej jej dotacji. Odnosząc się do kwestionowanego zapisu § 8 ust. 5 Uchwały, dotyczącego przeprowadzania kontroli w trybie doraźnym, wskazano, że w powyższym zakresie nie nastąpiło przekroczenie ustawowego upoważnienia. Odnośnie zarzutów stawianych wobec postanowień § 8 ust. 6 i 7 Uchwały stwierdzono, że nałożone na kontrolowanego obowiązki dotyczące w szczególności udzielania informacji i wyjaśnień, umożliwienia sporządzenia kserokopii dokumentów, nie wykraczają poza to, co jest konieczne dla zapewnienia skutecznej kontroli prawidłowości wykorzystanych dotacji, nie stanowią dla kontrolowanego nadmiernego obciążenia i w żaden sposób nie ograniczają prawa do dotacji. Co do zarzutu stawianego § 8 ust. 17 Uchwały podniesiono, że przepis ten stanowi uszczegółowienie trybu dokonywania kontroli beneficjentów dotacji, w tym zakresie mieści się w pojęciu określenia trybu i zakresu kontroli, którym mowa w art 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Ustalony w § 8 ust. 8-16 Uchwały Rady Miasta P. tryb przeprowadzania kontroli przewiduje możliwość składania zastrzeżeń do ustaleń kontroli zawartych w protokole kontroli. W przypadku ustalenia w trakcie kontroli konieczności zwrotu dotacji, wyniki postępowania kontrolnego i wydane w jego wyniku wystąpienie pokontrolne mogą być podstawą wszczęcia j postępowania administracyjnego w sprawie ewentualnego zwrotu udzielonej dotacji. Reasumując wskazano, że zapisy kwestionowanej uchwały nie wykraczają poza granice zakreślone upoważnieniem ustawowym zawartym w przepisach ustawy o systemie oświaty oraz ich nie naruszają. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r., nr 153 poz. 1269 ze zm.) kontrola zaskarżonego aktu prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego jest dokonywana przez sąd administracyjny pod względem zgodności z prawem, przy uwzględnieniu stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego aktu. Merytoryczną kontrolę kwestionowanej uchwały poprzedzić należy oceną spełnienia przez skargę warunków jej dopuszczalności. Jak wynika z akt sprawy skargę wniesiono na podstawie art. 92 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (tekst jednolity Dz.U z 2013 roku poz. 595) i art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm. zwanej dalej u.s.g ). Miasto P. jest miastem na prawach powiatu. Zgodnie z art. 92 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w tej ustawie, dlatego też wskazanie w skardze jako podstawy zaskarżenia art. 101 ustawy o samorządzie gminnym było prawidłowe. Warunkiem dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie tego przepisu jest: wydanie przez organ uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej, uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa, zachowanie terminu do wniesienia skargi. Zdaniem Sądu, powyższe formalne przesłanki zostały w sprawie spełnione. Bezspornie uchwała z dnia [...] została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej, bowiem normy stanowiące podstawę jej wydania są normami prawa administracyjnego (publicznego) i taki też publiczny charakter nadają przedmiotowi regulacji zawartemu w uchwale (vide postanowienie SN z 26 września 1996 r., III ARN 45/96, OSNP 1997/9/125). Przypomnieć należy, że upoważnienie do podjęcia spornej uchwały wynika z art. 90 ust. 4 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm. zwanej dalej u.s.o) i ogólnie rzecz ujmując uprawnia do uregulowania zasad udzielania dotacji (środków publicznych) niepublicznym formom działalności wychowawczo- oświatowej (podmiotom prywatnym). Zasady dysponowania dotacją wynikają zatem częściowo z przepisów ustawowych (art. 90 ustawy oświatowej), a częściowo z uchwał podejmowanych na podstawie upoważnienia zawartego w wymienionym wyżej art. 90 ust. 4. Kontrolowana uchwała spełnia również drugi warunek uzasadniający jej zaliczenie do aktów "z zakresu administracji publicznej", bowiem w sposób władczy, a nie na zasadzie równorzędności stron stosunku prawnego gmina - podmiot prywatny (beneficjent dotacji), kształtuje sytuację prawną adresata norm. Podjęta jest celem realizacji zadania własnego miasta na prawach powiatu polegającego na dofinansowywaniu działalności szkół i przedszkoli oraz ma na celu rozdysponowanie, na określonych zasadach, środków publicznych podmiotom, które się o nie ubiegają. Z uwagi na charakter jej norm prawnych - nieprecyzujących, poza ogólnymi cechami, podmiotów mogących stać się beneficjentami środków publicznych - a więc norm generalnych, abstrakcyjnych, stanowi akt prawa miejscowego. Jej regulacjami może być bowiem objęta nieograniczona liczba podmiotów spełniających określone kryteria - prowadzących niepubliczne formy działalności oświatowo-wychowawczej. Spełniony został również drugi warunek dopuszczalności skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g. - wezwano organ podejmujący uchwałę do usunięcia naruszenia prawa (vide pismo z 11 lutego 2016 r.). Skargę wniesiono również w ustawowym terminie. Zgodnie ze stanowiskiem NSA z uchwały z 2 kwietnia 2007 r. (II OPS 2/07, ONSAiWSA 2007/3/60) do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. ma zastosowanie art. 53 § 2 p.p.s.a. Oznacza to, że należy ją wnieść w terminie trzydziestu dni od otrzymania odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa lub w braku takiej odpowiedzi - w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wezwania. W sprawie niniejszej w odpowiedzi na wezwanie skarżącej z 11 lutego 2016 r. Rada Miasta P. podjęła uchwałę w dniu [...] marca 2016 r., którą doręczono stronie w dniu 4 kwietnia 2016 r. Skarga została złożona organowi 29 kwietnia 2016 r., a więc przed upływem 30-dniowego terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. Warunkiem skutecznego wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. i otwarcia drogi do merytorycznego jej rozpoznania jest, oprócz jej dopuszczalności, posiadanie przez stronę skarżącą legitymacji skargowej. W przypadku skargi opartej na wskazanej normie chodzi o wykazanie się indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem oraz zaistniałym w dacie wnoszenia skargi i spowodowanym zaskarżoną uchwałą - naruszeniem subiektywnie pojmowanego interesu lub uprawnienia. Uwzględnienie skargi w takiej sytuacji może zatem nastąpić, gdy sąd stwierdzi, że naruszenie interesu prawnego skarżącego wiąże się z uchybieniem przez organ obiektywnemu porządkowi prawnemu (vide wyrok NSA z 9 czerwca 1995 r., IV SA 346/96, ONSA 1996, Nr 3, poz. 125). W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realność charakteru interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. W sprawie niniejszej powyższe przesłanki zostały spełnione. "A" prowadzi bowiem szkoły niepubliczne na terenie Miasta P., korzystające z dotacji na podstawie art. 90 u.s.o Zgodnie z art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Podstawę do wydania zaskarżonej uchwały stanowił przepis art. 90 ust. 4 u.s.o. Zgodnie z jego brzmieniem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Spór w niniejszej sprawie koncentruje się na tym, czy organ stanowiący samorządu (Rada Miasta P.) wydając uchwałę z dnia [...] nie naruszył prawa wykraczając poza zakres upoważnienia zawartego w art. 90 ust. 4 u.s.o. Rację w tym sporze strona skarżąca ma tylko częściowo, tj. w zakresie § 5 ust. 3 spornej uchwały, który stanowi, że obowiązkiem organu prowadzącego szkołę jest zgłoszenie na piśmie danych słuchacza uczęszczającego do więcej niż jednej szkoły ponadgimnazjalnej oraz doręczenie pisemnego oświadczenia słuchacza o podjęciu kształcenia w więcej niż jednej szkole. W ocenie Sądu, kwestionowana regulacja narusza prawo w sposób istotny, dlatego też istnieje podstawa określona w art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do stwierdzenia jej nieważności. W ocenie strony skarżącej, w ww. zapisie brak jest wskazania przez organ prowadzący, co w sytuacji, gdy słuchacz, który zapisał się do więcej niż jednej szkoły ponadgimnazjalnej po dokonaniu zapisu i nie informując jednocześnie szkoły o kształceniu w innej placówce nie uczęszcza na zajęcia i brak jest możliwości uzyskania od niego oświadczenia wskazanego w tym postanowieniu uchwały. Strona wskazała również, że zgodnie z § 4 ust. 3 uchwały organ prowadzący szkołę zobowiązany jest do wprowadzenia do systemu elektronicznego wskazanego przez Miasto informacji o aktualnej liczbie uczniów wg stanu na pierwszy dzień danego miesiąca. W przypadku słuchacza, co do którego takie oświadczenie nie zostało przedłożone, brak jest technicznej możliwości wprowadzenia jego danych do systemu w zakresie aktualnej liczby słuchaczy na pierwszy dzień danego miesiąca. Stosownie zaś do art. 90 ust. 4 u.s.o. tryb udzielania i rozliczania dotacji ustala organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, uwzględniając w szczególności podstawę obliczenia dotacji i zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji oraz w rozliczeniu wykorzystania dotacji. Oceniając powyższy zapis zaskarżonej uchwały i mając na uwadze przepisy u.s.o. stwierdzić należy, że ustawa o systemie oświaty nie nakłada na beneficjenta dotacji żadnych innych obowiązków poza wykazywaniem do dotacji oświatowej słuchaczy spełniających warunek bezwzględny - co najmniej 50% frekwencji na obowiązkowych zajęciach edukacyjnych. Wobec powyższego nie można uznać za zgodne z prawem żądanie przez organ prowadzący szkołę zgłoszenia na piśmie danych słuchacza uczęszczającego do więcej niż jednej szkoły ponadgimnazjalnej oraz doręczenie pisemnego oświadczenia słuchacza o podjęciu kształcenia w więcej niż jednej szkole. Zdaniem Sądu, zapisy zaskarżonej uchwały w tym zakresie przekraczają delegację ustawową, ponieważ oznaczają nałożenie na osobę prowadzącą szkołę pozaustawowych obowiązków, co z kolei stanowi istotne naruszenie prawa, które kwalifikuje § 5 ust. 3 uchwały do stwierdzenia nieważności. W pozostałym zakresie uchwała nie narusza prawa. Pierwszą z ww. (niezasadnych) kwestii spornych jest § 2 ust. 3 uchwały z [...] w zakresie, w jakim w przypadku braku na terenie Miasta P. szkoły publicznej danego typu i rodzaju, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie szkoły publicznej danego typu i rodzaju, bez wskazania kryteriów wyboru najbliżej gminy. Rozpatrując ten zarzut Sąd uznał za aktualne stanowisko zajęte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2004 r. sygn. akt GSK 1187/04 (ONSAiWSA 2005/5/105), jak również w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 14 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Ke 657/09 (LEX nr 599205) i wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Łd 127/14, zarazem je podzielając. Zgodnie z art. 90 ust. 3 zd. 2 u.s.o. w przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju. Gramatyczna wykładnia tego przepisu, a w szczególności użyte w nim określenie "najbliższą gminę lub powiat" w liczbie pojedynczej wskazuje, że podstawę do ustalenia dotacji stanowią wydatki bieżące ponoszone tylko w jednym, a nie w kilku najbliższych powiatach na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju. Ustawodawca nie zamieścił w analizowanym przepisie takiego kryterium, lecz respektując wyrażoną w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP zasadę samodzielności powiatu pozostawił organom samorządu powiatowego swobodę w ustalaniu wysokości dotacji dla szkół, z uwzględnieniem sytuacji ekonomicznej powiatu i z zastrzeżeniem, że dotacje te przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu lub rodzaju. Zatem ustawodawca zapewnił powiatom samodzielne prowadzenie gospodarki finansowej na podstawie budżetu powiatu, a więc ustalanie wysokości wydatków, w tym także dotacji dla szkół, na poziomie mającym pokrycie w planowanych dochodach budżetu powiatu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy uznać, że brak sprecyzowania sposobu i kryteriów wyboru najbliższego powiatu w definicji pojęcia "najbliższy powiat", użytego w zaskarżonej uchwale, nie narusza regulacji ustawowych zawartych w art. 90 ust. ust. 3 zd. 2 u.s.o. Jednocześnie ani ten, ani żaden inny przepis u.s.o. nie zobowiązuje organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, aby takie kryteria ustalał. Odnosząc się z kolei do zarzutu niezgodności § 5 ust. 5, 6, 7 i 17 zaskarżonej uchwały z przepisami u.s.o. należy raz jeszcze odwołać się do art. 90 ust. 4 u.s.o., z którego wynika, że tryb udzielania i rozliczania dotacji ustala organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji i zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Zgodnie natomiast z art. 90 ust. 3f ustawy o systemie oświaty osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji. Treść art. 90 ust. 4 u.s.o. nie pozostawia żadnych wątpliwości, że ustawodawca upoważnił organy stanowiące samorządu terytorialnego do szczegółowego określenia trybu i zakresu kontroli, jaka może zostać przeprowadzona z punktu widzenia prawidłowości wykorzystania środków uzyskanych z udzielonej dotacji. Rozważenia wymaga jedynie, jak należy rozumieć przyznane przez ustawodawcę uprawnienie do określenia trybu i zakresu dopuszczalnej kontroli oraz czy zakwestionowane zapisy uchwały mieszczą się w zakresie ustawowej delegacji. Zdaniem Sądu, pojęcie kontroli powinno być rozumiane jako działanie mające na celu sprawdzenie, zestawienie zastanego stanu faktycznego ze stanem wymaganym. Uprawnienie do określenia trybu kontroli to z kolei ustalenie zasad, na jakich będzie się ona odbywać, sposobu postępowania, procedury przeprowadzania kontroli. Oznaczenie zakresu kontroli należy natomiast pojmować jako wskazanie jej granic, rozmiaru oraz wskazanie elementów poddanych kontroli. Jednocześnie w art. 90 ust. 3e u.s.o. zagwarantowano organom jednostek samorządu terytorialnego możliwość kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji. Należy przez to rozumieć, że organy są uprawnione do badania, czy beneficjenci dotacji wykorzystują otrzymane środki w sposób prawidłowy, tj. zgodnie z celami określonymi w art. 90 ust. 3d u.s.o. Rozwinięciem tej regulacji jest zawarcie ustawowej delegacji dla organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego do szczegółowego określenia procedury, zakresu oraz elementów poddanych kontroli, przy zastosowaniu kryterium prawidłowości wykorzystania środków, a więc zgodności z celami, którym udzielone dotacje mają służyć. W ocenie Sądu, zakwestionowane unormowania uchwały wpisują się w tak określone ustawowe ramy delegacji. Zatem kwestionowany zapis § 8 ust. 5 zaskarżonej uchwały dotyczący przeprowadzania kontroli w trybie doraźnym, bez wcześniejszego informowania strony o dacie kontroli, stanowi jeden z elementów trybu kontroli, do którego ustalenia upoważniony został organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego na mocy art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty i w powyższym zakresie nie nastąpiło przekroczenie ustawowego upoważnienia. Nie naruszają u.s.o. również zapisy § 5 ust. 6 i 7 zaskarżonej uchwały, określające szczegółowe warunki co do sposobu (trybu) prowadzenia kontroli. Z woli ustawodawcy organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego zostały wyposażone w prerogatywę do stanowienia przepisów określających zasady kontroli. Gdyby bowiem prawo kontroli wykorzystania środków publicznych miało być realizowane wyłącznie poprzez prawo wglądu w dokumentację i prawo wstępu do placówek, ustawodawca nie zawarłby w ustawie stosownej delegacji. Zatem przepis art. 90 ust. 3f u.s.o. należy interpretować w ten sposób, że mocą przepisów ustawy, w ramach przyznanego uprawnienia do kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji, osoby prowadzące kontrolę mają prawo wstępu na teren placówek oraz prawo do przeglądania dokumentacji. Jest to zatem zespół zagwarantowanych ustawowo uprawnień podmiotów kontrolujących, którym musi towarzyszyć obowiązek znoszenia takich działań przez podmioty podlegające kontroli. Niemniej jednak, w ramach przyznanego prawa, zgodnie z ustawową delegacją, dopuszczalne jest określanie w aktach prawa miejscowego innych warunków niezbędnych do realizacji celu w postaci kontroli prawidłowości wykorzystania środków publicznych. Cel ten może być osiągnięty poprzez ustanowienie obowiązku udzielania przez podmiot kontrolowany informacji i wyjaśnień w terminie wskazanym przez kontrolujących i umożliwiania sporządzenia niezbędnej dla przeprowadzenia kontroli kserokopii dokumentów lub wyciągów z dokumentów i poświadczania ich za zgodność z oryginałem oraz upoważnienia kontrolujących do swobodnego poruszania się po terenie kontrolowanego podmiotu, przeprowadzania oględzin obiektów i składników majątkowych, żądania ustnych i pisemnych wyjaśnień, sporządzania niezbędnych dla przeprowadzenia kontroli kserokopii dokumentów lub wyciągów z dokumentów poświadczonych za zgodność z oryginałem. Zdaniem Sądu, ww. unormowania zawarte w zaskarżonej uchwale nie wykraczają poza delegację zawartą w art. 90 ust. 4 i ust. 3f u.s.o. Rację ma w tym zakresie organ, że nałożone na kontrolowanego obowiązki dotyczące w szczególności udzielania informacji i wyjaśnień, umożliwienia sporządzenia kserokopii dokumentów nie wykraczają poza to, co jest konieczne dla zapewnienia skutecznej kontroli prawidłowości wykorzystanych dotacji, nie stanowią dla kontrolowanego nadmiernego obciążenia i w żaden sposób nie ograniczają prawa do dotacji. Podstawowym materiałem kontrolnym są dokumenty, więc ich przedstawienie przez kontrolowanego jest warunkiem skuteczności kontroli. Podobnie obowiązek złożenia wyjaśnień służy ustalaniu ewentualnych przyczyn rozbieżności i wątpliwości dotyczących dokumentów. Złożenie wyjaśnień leży w interesie kontrolowanego, który dzięki temu może już w trakcie kontroli podnosić argumenty potwierdzające prawidłowość wykorzystania dotacji. Zgodnie z art. 90 ust. 3f ustawy o systemie oświaty osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji. Uchwała uszczegóławia jedynie ustawowo określone uprawnienia kontrolujących, a nie rozszerza je poza dozwolone granice. Jak wskazano już powyżej, gdyby prawo kontroli wykorzystania środków publicznych miało być realizowane wyłącznie przez prawo wglądu w dokumentację i wstępu do placówek, ustawodawca nie zawarłby w ustawie delegacji dla organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego do ustalenia trybu i zakresu kontroli. Z prawem wstępu do szkół i placówek wiąże się prawo do swobodnego poruszania się na terenie jednostki kontrolowanej oraz przeprowadzanie oględzin. Oczywiście czynności te muszą być ściśle powiązane i z celem kontroli - oceną prawidłowości wykorzystania dotacji. Uprawnienia do żądania udzielania wyjaśnień należy interpretować w kontekście postanowień art. 90 ust. 3f ustawy o systemie oświaty jako czynności dodatkowe, związane z analizą dokumentacji w celu ustalenia faktycznego przeznaczenia przyznanych dotacji. Ewentualne wątpliwości i niejasności zawarte w dokumentach mogą wymagać wyjaśnienia, w związku z czym może zachodzić potrzeba zażądania ich od kontrolowanego. Należy podkreślić, że czynności te mogą dotyczyć wyłącznie danych zawartych w dokumentach i służyć ustaleniu prawidłowości wykorzystania przyznanej dotacji. Precyzyjne wyjaśnienie stanu faktycznego na etapie kontroli służy również kontrolowanemu, zapobiega bowiem niebezpieczeństwu bezpodstawnego wszczęcia postępowania zmierzającego do zwrotu nienależnie pobranych dotacji. Nie znajduje przy tym uzasadnienia zarzut skarżącej, że zapisy uchwały nie wskazują jakie dokumenty mogą być poddane kontroli. Postanowienia § 8 ust. 6 i 7 wyraźnie bowiem wskazują, iż prawo wglądu dotyczy dokumentacji organizacyjnej, finansowej i przebiegu nauczania. Odnosząc się natomiast do zarzutu stawianego § 8 ust. 17 uchwały, który stanowi, że w przypadku stwierdzenia w toku kontroli wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem lub nieprawidłowości co do faktycznej liczby uczniów wystąpienie pokontrolne zawiera wezwanie do zwrotu całości lub części udzielonej dotacji, stwierdzić należy, że przepis ten stanowi uszczegółowienie trybu dokonywania kontroli beneficjentów dotacji i w tym zakresie mieści się w pojęciu określenia trybu i zakresu kontroli, o którym mowa w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z § 6 ust. 1 pkt. 4 przedmiotowej uchwały beneficjenci dotacji zobowiązani są do zwrotu niewykorzystanej części dotacji, w okresie na który została udzielona oraz dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości albo wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, określonym w przepisach ustawy, w terminie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych. Ustalony w § 8 ust. 8-16 Uchwały Rady Miasta P. tryb przeprowadzania kontroli przewiduje możliwość składania zastrzeżeń do ustaleń kontroli zawartych w protokole kontroli. W przypadku ustalenia w trakcie kontroli konieczności zwrotu dotacji, wyniki postępowania kontrolnego i wydane w jego wyniku wystąpienie pokontrolne mogą być podstawą wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ewentualnego zwrotu udzielonej dotacji, które będzie podlegało kontroli sądowoadministracyjnej. Tym samym brak jest podstaw do twierdzenia, że Rada Miasta P. pozbawiła stronę skarżącą prawa do sądowoadministracyjnej kontroli orzeczeń. Kontrola, o której mowa w art. 90 ust. 3e ustawy o systemie oświaty oraz w postanowieniach § 8 Uchwały Nr [...] nie jest postępowaniem administracyjnym kończącym się wydaniem decyzji administracyjnej. Kontrola ta jest czynnością sprawdzającą stan faktyczny w porównaniu ze stanem wymaganym przepisami prawa. Kontrolujący działający na podstawie [powołanych wyżej przepisów prawa nie mają uprawnień organu prowadzącego postępowanie administracyjne. Dopiero ustalenia kontrolującego mogą stanowić podstawę do wszczęcia takiego postępowania (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7.12.2012r. sygn. akt IV SA/Wr 213/12 dostępne w bazie CBOSA na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując, stwierdzić trzeba, że ww. zapisy § 2 ust. 3, § 8 ust. 5, 6, 7 i 17 kwestionowanej uchwały nie wykraczają poza granice zakreślone upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty oraz nie naruszają art. 3 ust. 3, 3d, 3e oraz ust. 3f ustawy. Mając na uwadze powyższe rozważania, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U z 2012 roku, poz. 270 z późniejszymi zmianami) należało stwierdzić nieważność § 5 ust. 3 spornej uchwały. W pozostałym zakresie skarga jako nieuzasadniona została oddalona na podstawie art. 151 tej ustawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 tej ustawy. ds