I SA/Łd 549/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Kowalski Sędziowie Sędzia NSA Paweł Janicki Sędzia WSA Bożena Kasprzak (spr.) Protokolant Asystent sędziego Tomasz Naraziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2009 r. sprawy ze skargi L.J. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy 1) oddala skargę; 2) przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat A. B. prowadzącej Kancelarię adwokacką w Ł. przy Al. K. 1, kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych plus należny podatek od towarów i usług tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. W dniu [...] L. J. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie zaległych składek wraz z odsetkami na ubezpieczenie społeczne za okres prowadzenia działalności gospodarczej. Wniosek uzasadnił trudną sytuacją finansową. Wskazał, że posiada orzeczenie o niepełnosprawności i z tego tytułu otrzymuje z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej zasiłek socjalny. Dodał również, że ze względu na swój wiek oraz stan zdrowia nie może podjąć zatrudnienia. Wskazał, że kwota otrzymywanego z MOPS zasiłku stałego, po potrąceniu na rzecz Komornika Sądowego kwoty 266,40 zł na zaległe zobowiązania alimentacyjne, wynosi 177,60 zł i niejednokrotnie nie wystarcza nawet na zakup leków. W związku z powyższym nie jest w stanie spłacić zadłużenia wobec ZUS. Decyzją z [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił stronie umorzenia należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2001 r. Organ wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.; dalej w skrócie "ustawa o s.u.s.") należności z tytułu składek mogą być umarzane w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem treści art. 28 ust. 3a. Szczegółowe zasady umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w przypadku braku ich całkowitej nieściągalności określa z kolei rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365 ze zm., dalej "rozporządzenie z dnia 31 lipca 2003 r."). Ponieważ zadłużenie wnioskodawcy nie było jeszcze kierowane do egzekucji, zatem organ nie mógł stwierdzić, że jest ono nieściągalne. Odnosząc się do sytuacji materialnej zobowiązanego Zakład uznał, że jest ona trudna, niemniej zainteresowany reguluje inne zobowiązania, w tym z tytułu kredytu i zasadniczo nie posiada zadłużeń w opłatach bieżących, poza niewielką zaległością wobec Zakładu Energetycznego. Ponadto orzeczenie o niepełnosprawności nie pozbawia zobowiązanego całkowicie możliwości zarobkowania, na co wskazuje fakt podjęcia zatrudnienia w okresie od grudnia 2006 r. do października 2007 r. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zainteresowany podkreślił, że organ nie wziął pod uwagę wszystkich okoliczności dotyczących jego sytuacji materialnej i zdrowotnej, np. nie uwzględnił wydatków ponoszonych na opał. L. J. wskazał też, że ze względu na niepełnosprawność, stan zdrowia i wiążące się z tym częste choroby, nie ma możliwości podjęcia stałej pracy, a tym samym dorobienia i spłacenia zadłużenia. Podniósł przy tym, że jest przewlekle chory. Od 1974 r. pozostaje pod opieką ZOZ i wymaga stałego przyjmowania leków. Na potwierdzenie powyższego załączył zaświadczenie lekarskie. Podał również, że nie posiada żadnego majątku ani krewnych, wobec czego organ nie będzie miał możliwości wyegzekwowania zadłużenia. Zaznaczył, że prowadzi gospodarstwo domowe z konkubiną, która jest bezrobotna i nie posiada dochodów, a utrzymuje się wraz z nim ze sprzedaży złomu. Oboje korzystają z pomocy jej matki rencistki. Biorąc ponownie pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, działający w imieniu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Prezes tego Zakładu, decyzją z dnia [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie wydane w pierwszej instancji, podzielając zajęte w nim stanowisko. Organ, nie kwestionując trudnej sytuacji finansowej dłużnika, stwierdził, że uzyskiwane przez niego dochody, pomoc konkubiny i jej matki wystarczają na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych, a także opłacenie bieżących opłat związanych z utrzymaniem domu, a ponadto na spłatę zaciągniętych w bankach kredytów. Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia wydatków na opał wskazał, że zobowiązany w żadnym piśmie nie przedstawił wysokości opłat z tym związanych. Od tej decyzji wnioskodawca złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której powołał się na swoją trudną sytuację finansową, brak możliwości podjęcia pracy zarówno przez siebie, jak i przez konkubinę. Wskazał, że w okresie od grudnia 2006 r. do października 2007 r. faktycznie był zatrudniony, ale ze względu na częste zwolnienia lekarskie został zwolniony. Podał, że sprzedaje złom, aby przeżyć, korzysta też często z pomocy finansowej MOPS, posiada zaległości w opłacaniu energii elektrycznej oraz podatku od nieruchomości. Ponownie wskazał, że jego jedynym stałym dochodem jest zasiłek z pomocy społecznej, który po potrąceniu wynosi 170 zł. Wyrokiem z dnia 20 października 2008 r. (V SA/Wa 1703/08) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję stwierdzając naruszenie przepisów postępowania: art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej), art. 77 k.p.a. (obowiązek właściwego zebrania i oceny materiału dowodowego), art. 80 k.p.a. (zasada swobodnej oceny dowodów) oraz art. 6 k.p.a. (zasada pogłębiania zaufania do organów administracji). Zdaniem Sądu organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, co uniemożliwiło ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji. W związku z powyższym, Sąd wskazał na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o przesłuchanie zobowiązanego celem ustalenia jego aktualnej i rzeczywistej sytuacji życiowej, w tym niezbędnych wydatków związanych z utrzymaniem, a także celu, w jakim zostały zaciągnięte kredyty. Dokonując natomiast oceny możliwości zarobkowych strony skarżącej organ winien mieć na uwadze faktyczną możliwość podjęcia przez zobowiązanego zatrudnienia z uwzględnieniem wieku, umiejętności zawodowych, miejsca zamieszkania, stanu zdrowia wnioskodawcy, nie zaś jedynie fakt wcześniejszego zatrudnienia. Dopiero poczynienie dodatkowych ustaleń pozwoli organowi ocenić, czy w odniesieniu do skarżącego możliwe jest lub nie, zastosowanie art. 28 ust. 3a ustawy o s.u.s w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Sąd zaznaczył przy tym, że rozważając, czy zachodzą określone w tych przepisach przesłanki organ powinien ustalić, czy interes społeczny polegający na konieczności dochodzenia składek nie doznaje w sprawie ograniczenia na korzyść strony. Pismem z dnia 20 lutego 2009 r. organ zawiadomił L. J. o terminie przesłuchania w charakterze strony na okoliczności szczegółowo w nim wskazane, obrazujące aktualną sytuację finansową i zdrowotną wnioskodawcy. Strona nie stawiła się w wyznaczonym terminie, nadesłała w odpowiedzi pismo, w którym powoływała argumenty tożsame z wcześniej prezentowanymi. Decyzją z dnia [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję odmowną wydaną w pierwszej instancji. Poczynione wcześniej ustalenia organ uzupełnił o informację dotyczącą aktualnego zadłużenia L. J. wobec funduszu alimentacyjnego wskazując, iż na dzień 25 lutego 2009 r. wynosiło ono 3 824,97 zł. Na jego poczet strona wpłaca miesięcznie 226,87 zł. Mając na względzie sytuację rodzinną i majątkową zainteresowanego organ stwierdził, iż zostały spełnione warunki dające podstawę do umorzenia należności z tytułu składek, niemniej z uwagi na uznaniowy charakter decyzji, odmówił załatwienia sprawy w sposób korzystny dla strony. Zaznaczył, że wnioskodawca ma stałe źródło dochodu, z którego reguluje inne zobowiązania, których spłata umożliwi w przyszłości zaspokojenie zaległości składkowych. Ponadto organ wyjaśnił, iż umorzenie należności nie jest jedyną formą pomocy, zainteresowany może się bowiem ubiegać o ich rozłożenie na raty. Wskazał także, że w ramach realizacji zaleceń Sądu zwrócił się do strony o wyjaśnienie, na jaki cel zostały przeznaczone pieniądze z kredytów oraz sprecyzowanie wydatków ponoszonych na utrzymanie. W nadesłanym w odpowiedzi piśmie, wnioskodawca nie odniósł się do powyższych kwestii. W konkluzji organ podkreślił, iż zastosowanie ulgi warunkowane jest też względami społecznymi i gospodarczymi, a instytucja umorzenia, ze względu na jej wyjątkowy charakter, nie może być traktowana jako powszechnie stosowany środek prowadzący do zwolnienia płatnika z obowiązku uiszczania składek. W skardze L. J. podnosił, że nie posiada środków na spłatę zadłużenia wobec ZUS. Utrzymuje się z zasiłku stałego w wysokości 170 zł oraz wynagrodzenia za pracę w kwocie 638 zł brutto. Za powstanie objętych wnioskiem zaległości powinien zdaniem skarżącego odpowiadać organ, który udzielił błędnej informacji co do obowiązku opłacania składek w związku z prowadzoną działalnością. W opinii strony organ, podobnie jak w poprzednio wydanej decyzji, nie wziął pod rozwagę wszystkich argumentów przemawiających za uwzględnieniem wniosku i nie umorzył zaległości mimo zaleceń Sądu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Organ rozpoznając sprawę ponownie przedsięwziął czynności służące uzupełnieniu materiału dowodowego, w takim zakresie, by możliwe było ustalenie aktualnej sytuacji życiowej skarżącego, zgodnie ze wskazaniami sformułowanymi przez Sąd w wyroku z dnia 20 października 2008 r. w sprawie V SA/Wa 1703/08. Organ zwrócił się w tym celu do właściwej jednostki organizacyjnej ZUS o podanie informacji o wysokości zadłużenia wobec funduszu alimentacyjnego, uzyskując w odpowiedzi aktualne dane. Ponadto podjął próbę przesłuchania strony na okoliczności, które zdaniem Sądu poprzednio rozpoznającego sprawę, nie zostały wyjaśnione. Skarżący nie stawił się w wyznaczonym przez organ terminie, nie przedstawił też dokumentów, o które zwrócił się organ. Przesłał natomiast pismo, powołując w nim te same okoliczności, świadczące o braku możliwości uregulowania zaległości składkowych, które były już przedmiotem oceny organu. W tej sytuacji nie można przyjąć, iż organ nie zastosował się do wskazań Sądu zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 października 2008 r. Podkreślić należy, iż strona nie ma obowiązku składania zeznań, co więcej organ nie może w tym zakresie dyscyplinować strony, stosując środki przymusu, o czym wyraźnie stanowi art. 86 k.p.a. Podobnie w przypadku odmowy przedłożenia przez stronę dokumentów. Warto również zwrócić uwagę, iż to na osobie ubiegającej się ulgę spoczywa ciężar wykazania, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie uregulować należności (§ 3 zd. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r.). Zatem, to w interesie wnioskodawcy leży przedstawienie wszystkich okoliczności oraz dowodów je potwierdzających, które organ weźmie następnie pod uwagę rozstrzygając o umorzeniu zaległości. Ponieważ w ponownie prowadzonym postępowaniu skarżący nie złożył zeznań, nie przedłożył nowych dokumentów, powołując jedynie dotychczas znane ZUS okoliczności, organ ten był uprawniony ustalić sytuację wnioskodawcy na podstawie już zgromadzonych dowodów, uzupełnionych jedynie o informację o aktualnej wysokości zadłużenia wobec funduszu alimentacyjnego. W ocenie sądu organ ma rację stwierdzając, iż decyzja w sprawie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy, a zatem organ ma możliwość dokonania wyboru jednego z dwóch dopuszczalnych przez ustawę rozwiązań (umorzenie należności albo odmowa ich umorzenia). Taki charakter kontrolowanej decyzji wynika jednoznacznie z treści art. 28 ust. 3a ustawy o s.u.s., jak i § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. W obu tych przepisach ustawodawca wyraźnie wskazuje, iż należności "mogą być umarzane", "Zakład może umorzyć należności". Powyższe oznacza, że przyznanie ulgi w spłacie zadłużenia nie jest obowiązkiem organu rentowego. Organ w pierwszej kolejności ustala, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki, dopiero pozytywny wynik tych ustaleń uprawnia organ do rozważenia, czy zasadne będzie uwzględnienie wniosku o ulgę. Dokonując oceny sytuacji życiowej zainteresowanego przez pryzmat przesłanek umorzenia zaległości, organ skonstatował, iż sytuacja ta choć jest trudna, to jednak względy społeczno-gospodarcze przemawiają za odmową przyznania wnioskowanej ulgi. Zdaniem organu fakt, iż skarżący posiada stałe źródło dochodów, z którego jest w stanie regulować zobowiązania inne niż te wobec ZUS, pozwala uznać, iż po ich spłacie wnioskodawca będzie mógł uiścić zaległe składki. Takiej oceny nie można uznać za dowolną. O jej trafności świadczy również podnoszony w skardze fakt, iż obok zasiłku z MOPS, skarżący otrzymuje dodatkowo wynagrodzenie ze stosunku pracy. Okoliczność ta tym bardziej uzasadnia prezentowany przez organ pogląd, iż istnieje realna szansa, że w przyszłości wnioskodawca spłaci przedmiotowe zadłużenie. Organ właściwie ustalił stan faktyczny sprawy w oparciu o dostępne mu dowody, następnie dokonał ich oceny, a na końcu wskazał powody, które uzasadniały odmowę uwzględnienia wniosku. Decyzji tej nie można więc postawić zarzutu przekroczenia granic uznania administracyjnego. O tym, czy zostanie przyznana ulga w spłacie zadłużenia osobie ubiegającej się o nią decyduje Zakład Ubezpieczeń Społecznych, występujący w charakterze wierzyciela. Takiej kompetencji nie ma natomiast sąd administracyjny, który bada jedynie zgodność z prawem działalności administracji publicznej, a w niniejszej sprawie legalność zaskarżonej decyzji. Z uwagi na powyższe, wbrew sugestiom skarżącego, WSA w Warszawie, uchylając poprzednio wydaną decyzję, nie mógł w ramach wskazań co do dalszego postępowania nakazać organowi by ten umorzył zaległości składkowe strony. Ponadto treść uzasadnienia wyroku nie pozwala na formułowanie takiego wniosku. Z uwagi na fakt, iż zakwestionowana decyzja jest zgodna zarówno z przepisami postępowania, jak i przepisami prawa materialnego, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") oddalił skargę. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 250 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). J.Z.