I SA/Łd 600/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Janicki Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Grzegorczyk-Drozda (spr.) Sędzia NSA Anna Świderska Protokolant: Starszy asystent sędziego Tomasz Naraziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2016 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. T. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości łącznego zobowiązania pieniężnego na 2016 r. oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję (nakaz płatniczy) Wójta Gminy R. z dnia [...]r. w sprawie ustalenia E. i W. B. wysokości łącznego zobowiązania pieniężnego na 2016 r. w kwocie 56.255 zł. Wskazaną powyżej decyzją (nakazem płatniczym) z dnia [...] r. organ podatkowy pierwszej instancji ustalił podatnikom wysokość łącznego zobowiązania pieniężnego na 2016 r. we wskazanej wyżej wysokości, przyjmując do opodatkowania: 1) w zakresie podatku rolnego - grunty rolne o powierzchni 2,6350 ha fizycznych (podstawa opodatkowania 1,5779 ha, stawka podatku 134,3750 zł/ha, podatek w kwocie 212,03 zł, podatek po zaokrągleniu w kwocie 212,00 zł), 2) w zakresie podatku od nieruchomości: a) budynki mieszkalne o powierzchni 397,19 m2 (stawka podatku 0,60 zł/m2, podatek w kwocie 238,31 zł), b) budynki związane z prowadzeniem działalności gospodarczej o powierzchni 2.174,40 m2 (stawka podatku 19,00 zł/m2, podatek w kwocie 41.313,60 zł), c) budowle związane z prowadzeniem działalności gospodarczej (podstawa opodatkowania 30.700,00 zł, stawka podatku 2% wartości, podatek w kwocie 614,00 zł), d) grunty związane z prowadzeniem działalności gospodarczej o powierzchni 16.923,00 m2 (stawka podatku 0,82 zł/m2, podatek w kwocie 13.876,86 zł). W. B. wniósł odwołanie od decyzji organu podatkowego pierwszej instancji, w którym zarzucił naruszenie: 1) prawa procesowego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 165 § 5 pkt 1 Ordynacji podatkowej, poprzez nie wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania pomimo zmiany stanu faktycznego w stosunku do 2015 r., polegającego na posiadaniu wiadomości co do zmiany wielkości nieruchomości, co bezpośrednio wpływa na wymiar podatku, 2) prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 pkt 1 i art. 4 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 1a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (u.p.o.l), poprzez błędne przyjęcie, iż możliwym jest zaliczenie do podstawy opodatkowania powierzchni gruntów, które nie są w posiadaniu skarżącego, tj. wschodni odcinek działki nr [...], obr. I., gmina R. o szerokości 2 m na całej długości, który został zajęty przez Gminę R. - zarządcę drogi gminnej, który na wskazanym odcinku urządził drogę gminną, 3) prawa procesowego, tj. art. 207 w związku z art. 210 § 4 i art. 187 § 1 w związku z art. 122 Ordynacji podatkowej, które miały istotny wpływ na wynik postępowania, a to poprzez błędne przyjęcie, iż skarżący i jego żona są w posiadaniu pasa gruntu (zlokalizowanego we wschodniej części działki nr [...], o szerokości 2 m na całej długości) będącego częścią działki nr 345/2, która wykorzystywana jest do prowadzenia działalności gospodarczej, w sytuacji gdy grunt ten został zajęty przez gminę i urządzono na nim drogę gminną, co skutkowało błędnym wyliczeniem, zawyżeniem powierzchni gruntu związanego z prowadzeniem działalności gospodarczej, co spowodowało błędne ustalenie wysokości należnego podatku, 4) prawa procesowego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. treści przepisu art. 210 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej, a to poprzez brak wskazania, które działki zostały uwzględnione w zaskarżonej decyzji. Organ drugiej instancji nie uwzględnił odwołania i utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu przywołał przepisy ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, stanowiące podstawę prawną decyzji oraz art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.). Organ odwoławczy ocenił, że nie można zarzucić decyzji organu podatkowego pierwszej instancji nieprawidłowości rozstrzygnięcia, w tym naruszenia zasad postępowania podatkowego wskazanych w odwołaniu, ponieważ prawidłowo ustalono podmioty, przedmioty i podstawy opodatkowania, opierając się na danych zebranych w trakcie postępowań w sprawie ustalenia wysokości łącznego zobowiązania pieniężnego za lata 2012-2014. Stan faktyczny, na podstawie którego ustalono wysokość łącznego zobowiązania pieniężnego na 2016 r. nie uległ zmianie od 2014 r. Podatnicy nie zgłosili organowi podatkowemu jakichkolwiek zmian w stanie faktycznym na rok 2016. Zatem organ podatkowy pierwszej instancji zasadnie nie wszczął postępowania w sprawie ustalenia łącznego zobowiązania pieniężnego na 2016 r. w formie postanowienia, a także nie wyznaczył stronie siedmiodniowego terminu do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego, stosownie do art. 165 § 5 pkt 1 i art. 200 § 2 pkt 1 Ordynacji podatkowej. Organ odwoławczy podkreślił, że podatnik podniósł taki sam zarzut wobec decyzji w skardze do WSA w Łodzi na decyzję organu odwoławczego w przedmiocie ustalenia łącznego zobowiązania pieniężnego na rok 2015. Wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2016 r. w sprawie oznaczonej sygn. akt I SA/Łd 1437/15 sąd oddalił skargę podatnika. Kolegium podniosło również że aby uchylić decyzję organu podatkowego pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, wady postępowania podatkowego muszą być na tyle istotne dla sprawy, iż decyzja organu nie może być akceptowana z punktu widzenia zasad państwa prawa. Uchylenie decyzji tylko i wyłącznie po to, aby organ podatkowy wydał w ponownym postępowaniu (po uprzednim jego wszczęciu w formie postanowienia) decyzję ustalającą podatek w tej samej, co poprzednio wysokości, nieuprawnione byłoby z uwagi na ekonomikę postępowania. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w 2016 r. do wyliczenia podatku rolnego przyjęto inną niż w poprzednim roku liczbę hektarów przeliczeniowych w gospodarstwie rolnym (w latach wcześniejszych było 1,6513 ha, obecnie jest to 1,5779 ha). Nie można i w tym przypadku mówić, że jest to wynik zmiany stanu faktycznego, ponieważ w 2016 r. zmieniły się przepisy ustawy o podatku rolnym, które w art. 4 ust. 7 pkt 1 i 2 wprowadziły nowe zasady przeliczania hektarów przeliczeniowych, gdy chodzi o grunty rolne zabudowane i rowy. Odnosząc się do kolejnego zarzutu odwołania, tj. opodatkowania części gruntu zajętego pod drogę publiczną, organ podatkowy stwierdził, że kwestia ta została wyjaśniona przez organ pierwszej instancji w postępowaniu dotyczącym 2015 r. (nie mogła to też być nowa okoliczność faktyczna, która powodowałaby potrzebę wszczęcia postępowania podatkowego za 2016 r. w formie postanowienia). Z wyjaśnień organu wynika, iż droga gminna nie przebiega przez działkę nr ewid. [...] w obrębie I. (dowód: pismo Kierownika Referatu Gospodarki Komunalnej Rolnictwa i Ochrony Środowiska Urzędu Gminy R. z dn. 15 kwietnia 2015 r.). Zdaniem organu odwoławczego skarżący poza polemiką z organem podatkowym nie przedstawił na tę okoliczność żadnych konkretnych dowodów. Dla organów podatkowych miarodajnym dowodem w tym zakresie jest zapis w ewidencji gruntów (brak ujawnienia na działce gruntu sklasyfikowanego jako droga) i wyjaśnienia przedstawiciela zarządcy dróg gminnych. Stanowisko organów podatkowych w tym zakresie podzielił również WSA w Łodzi w ww. wyroku z dnia 21 kwietnia 2016 r. - oddalając skargę na decyzję Kolegium za 2015 r. W skardze na decyzję organu podatkowego drugiej instancji podatnik zarzucił naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 pkt 1 i art. 4 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 1a ust. 1 pkt 3 u.p.o.l., poprzez błędne przyjęcie, iż możliwe jest zaliczenie do podstawy opodatkowania powierzchni gruntów, które nie są w posiadaniu skarżącego tj. wschodni odcinek działki nr [...], obręb I., Gmina R. o szerokości 2m na całej długości, który został zajęty przez gminę - zarządcę drogi, który na wskazanym odcinku urządził drogę gminną, 2) przepisów prawa procesowego, tj. art. 233 § 1 ust. 1 w związku z art. 210 § 4 i art. 187 § 1 Ordynacji podatkowej, które miały istotny wpływ na w postępowania, a to poprzez błędne przyjęcie, iż skarżący i jego żona są w posiadaniu pasa gruntu (zlokalizowanego we wschodniej odcinku działki nr [...], o szerokości 2 m na całej długości) będącego częścią działki nr [...], która wykorzystywana jest do prowadzenia działalności gospodarczej, w sytuacji gdy grunt ten został zajęty przez gminę i urządzono na nim drogę gminną, co skutkowało błędnym wyliczeniem, zawyżeniem powierzchni gruntu związanego z prowadzeniem działalności gospodarczej, co spowodowało błędne ustalenie wysokości należnego podatku, 3) przepisów prawa procesowego, tj. art. 122, art. 187 § 1 i § 3 i art. 191 Ordynacji podatkowej w związku z art. 7a ust. 2 pkt 3 i 4 u.p.o.l., które miały istoty wpływ na wynik postępowania, a to poprzez nie załączenie z urzędu do akt postępowania map obrazujących przebieg granic nieruchomości i dokumentacji drogi publicznej, o której mowa powyżej, 4) przepisów postępowania, tj. art. 122, art. 187 § 1, art. 191 i art. 210 § 1 pkt 6 w związku z art. 210 § 4 Ordynacji podatkowej, które miały istotny wpływ na wynik postępowania, a to poprzez arbitralne przyjęcie, bez przeprowadzenia w tym zakresie jakiegokolwiek postępowania dowodowego, iż twierdzenia o "niezajmowaniu przez drogę gminną gruntu skarżących" wyrażone w piśmie Kierownika Referatu Gospodarki Komunalnej Rolnictwa i Ochrony Środowiska Urzędu Gminy R. z dnia 15 kwietnia 2015 r. są prawdziwe, co spowodowało zaniechanie dokonania ustaleń faktycznych w tym zakresie, 5) przepisów prawa procesowego, tj. art. 233 § 1 ust. 1 w związku z art. 165 § 5 pkt 1 Ordynacji podatkowej, które miały istotny wpływ na wynik postępowania, poprzez nieuchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, gdy organ podatkowy pierwszej instancji nie wydał postanowienia o wszczęciu postępowania pomimo, zmiany stanu faktycznego w stosunku do 2015 r. Mając na uwadze podniesione zarzuty naruszenia prawa strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy organowi podatkowemu pierwszej instancji, gdyż rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości. Ponadto strona skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ podatkowy wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w zakresie dającym podstawy do uwzględnienia skargi, stosownie do treści art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej "p.p.s.a." (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.). Zarzuty naruszenia prawa podniesione w skardze są niemal identyczne jak w skardze będącej przedmiotem rozpoznania tutejszego sądu w sprawie oznaczonej sygn. akt I SA/Łd 1437/15, w której sąd oddalił skargę podatnika w sprawie łącznego zobowiązania pieniężnego ustalonego na rok 2015. Podobnie jak w ww. sprawie, również w sprawie wymiaru łącznego zobowiązania pieniężnego na rok 2016, istotą sporu jest to, czy na gruncie skarżącego usytuowana została droga gminna i czy skarżący ma podstawy do żądania zwolnienia go od obowiązku uiszczania podatku od nieruchomości od tej części gruntu związanego z prowadzeniem działalności gospodarczej, który (jak twierdzi skarżący) zajęty został przez gminę na drogę gminną. Organ pierwszej instancji nie uwzględnił żądań skarżącego wyjaśniając, że droga nie przebiega przez działkę skarżącego, to jest przez działkę o nr ewidenc.[...] w obrębie I., ale przez działkę o nr ewidenc. [...], nie należącą do skarżącego. Organ odwoławczy, opierając się na stanowisku organu pierwszej instancji, oddalił odwołanie strony. Dokonując oceny prawidłowości stanowiska organów przywołać należy art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, dalej "u.p.g.k." (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.). Zgodnie z przywołanym przepisem podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Użyty w tym przepisie zwrot "wymiar podatku" należy interpretować w ten sposób, iż przy ustalaniu zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości, w podatku rolnym i podatku leśnym winny zostać uwzględnione zarówno elementy przedmiotowe, jak i podmiotowe zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Informacje dotyczące funkcji (użytkowego przeznaczenia) zarówno gruntu, jak i budynku (lokalu) mają dla organu podatkowego charakter wiążący i nie mogą być przezeń samodzielnie korygowane w ramach postępowania podatkowego, bez zmiany tych wpisów w ewidencji gruntów (np. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II FSK 3182/12). Oznacza to, że informacje ujęte w operacie ewidencyjnym nieruchomości, dotyczące w szczególności powierzchni czy też przeznaczenia gruntu i budynku, wprowadzone do rejestru przez właściwego starostę w ramach postępowania prowadzonego na podstawie przepisów u.p.g.k., wywierają skutki materialnoprawne mające również wpływ na zawartość danych ewidencji podatkowej nieruchomości (por. art. 7a ust. 2 u.p.o.l.). Także w art. 7a ust. 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r o podatkach i opłatach lokalnych, ustawodawca stwierdził, że dla potrzeb wymiaru i poboru podatku od nieruchomości oraz podatku rolnego i podatku leśnego organy podatkowe prowadzą ewidencję podatkową nieruchomości w systemie informatycznym. Z ust.2 art.7a wynika, że ewidencja podatkowa nieruchomości zawiera dane o podatnikach i przedmiotach opodatkowania. Z wypisu z ewidencji gruntów i budynków wynika, że należąca do skarżącego działka o nr [...] została oznaczona w całości jako tereny zabudowy przemysłowej "Ba". Z ewidencji nie wynika by działka skarżącego oznaczona została symbolem "dr" jako droga. Chcąc podważyć treść zapisów ujętych w ewidencji, skarżący powinien uruchomić stosowny tryb ich korekty (zmiana, aktualizacja, sprostowanie), powołując się na to, że wypis z ewidencji gruntów odbiega od stanu rzeczywistego. Należy tu mieć na uwadze, że ewidencja gruntów i budynków jest urzędowym źródłem informacji faktycznych wykorzystywanych w postępowaniach administracyjnych i w każdym przypadku, gdy dane zawarte w deklaracji, czy informacji złożonej przez podatnika są niezgodne z danymi wynikającymi z ewidencji, rozstrzygające znaczenie dla opodatkowania gruntów mają zapisy wynikające z ewidencji. Przyjęcie innego zapatrywania godziłoby w pewność obrotu prawnego, deprecjonując rangę dokumentu urzędowego, a tym samym - pełnioną przezeń funkcję. Z wykładni gramatycznej art. 21 ust. 1 u.p.g.k. wynika wprost, że dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę m. in. wymiaru podatku. Przez podstawę wymiaru podatku należy rozumieć zarówno określenie przedmiotu opodatkowania, zaliczenie go do właściwej stawki podatkowej, jak i objęcie określonych gruntów zwolnieniem od opodatkowania. Podważenie zapisów ewidencji gruntów i budynków bądź też ich zmiana może nastąpić w postępowania prowadzonym przed właściwymi w tej sprawie organami administracji, przy tym zasadą jest, że to podatnik kwestionujący prawidłowość danych z ewidencji gruntów i budynków, powinien wszcząć procedurę ich zmiany w organie prowadzącym ewidencję, którym obecnie jest starosta (v. art.22 ust.1, ust.2 i ust.3 u.p.g.k.). W przypadku uwzględnienia zastrzeżeń podatnika, na podstawie zmienionych danych w ewidencji, może on wnosić o wzruszenie ostatecznych decyzji ustalających wysokość zobowiązań podatkowych (np. wyrok NSA z 13 maja 2015 r. II FSK 1116/14, LEX nr 1774056; wyrok z 4 listopada 2015 r. I SA/Sz 828/15, LEX nr 1935963). Wzruszenie przez skarżącego w tej sprawie, decyzji dotyczącej wymiaru podatku od nieruchomości wymaga zatem uprzedniego wszczęcia procedury w zakresie prawidłowego określenia granic działki o nr ewidenc. [...] i ewentualnych zmian danych w ewidencji. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 233 § 1 ust. 1 w związku z art. 165 § 5 pkt 1 Ordynacji podatkowej, poprzez zaniechanie wydania przez organ podatkowy pierwszej instancji postanowienia o wszczęciu postępowania podatkowego i zaaprobowaniu tego stanu rzeczy przez organ odwoławczy. Stosownie do art. 165 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej postępowanie podatkowe wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wszczęcie postępowania z urzędu następuje w formie postanowienia. Zgodnie z art. 165 § 5 pkt 1 Ordynacji podatkowej przepisów § 2 i § 4 nie stosuje się do postępowania w sprawie ustalenia zobowiązań podatkowych, które zgodnie z odrębnymi przepisami ustalane są corocznie, jeżeli stan faktyczny, na podstawie którego ustalono wysokość zobowiązania podatkowego za poprzedni okres, nie uległ zmianie. Niewątpliwie do zobowiązań podatkowych ustalanych corocznie należy podatek rolny i podatek od nieruchomości. Zdaniem strony skarżącej organ podatkowy powinien był wydać postanowienie o wszczęciu postępowania na rok 2016, ponieważ nastąpiła zmiana stanu faktycznego w stosunku do poprzedniego okresu rozliczeniowego. Z porównania danych dotyczących powierzchni gruntów i budynków, przedstawionych na wstępie niniejszego wyroku, z danymi za rok poprzedni, wynika, że jedyna zmiana jaka zaistniała dotyczyła liczby hektarów przeliczeniowych w gospodarstwie rolnym (w latach wcześniejszych było 1,6513 ha, obecnie jest to 1,5779 ha). Organ odwoławczy wyjaśnił, że zmiana ta nie jest następstwem zmiany stanu faktycznego, lecz zmiany stanu prawnego z dniem 1 stycznia 2016 r., tj. art. 4 ust. 7 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (tekst jednolity z 2016 r., poz. 617), w zakresie zasad obliczania hektarów przeliczeniowych. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym skoro stan faktyczny, na podstawie którego ustalono wysokość zobowiązania podatkowego za 2015 r., nie uległ zmianie, to nie było podstaw do wydania postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia łącznego zobowiązania pieniężnego na rok 2016. Z powyższych względów sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów wymienionych w skardze i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. mko