I SA/Łd 636/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Cezary Koziński (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Grzegorczyk-Drozda Sędzia WSA Bożena Kasprzak Protokolant: Starszy asystent sędziego Tomasz Naraziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2015 r. sprawy ze skargi Miasta P. T. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta P. T. w sprawie zasad udzielania dotacji celowej na dofinansowanie kosztów inwestycji z zakresu ochrony środowiska i gospodarki wodnej w zakresie budowy przyłączy kanalizacyjnych oddala skargę. I SA/Łd 636/15 UZASADNIENIE W dniu [...] Rada Miasta P. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zasad udzielania dotacji celowej na dofinansowanie kosztów inwestycji z zakresu ochrony środowiska i gospodarki wodnej w zakresie budowy przyłączy kanalizacyjnych. W załączniku do tej uchwały określono zasady udzielania tej dotacji celowej: - w Rozdziale 1 "Postanowienia ogólne" w §1 stwierdzono, że "o dotację celową mogą ubiegać się osoby fizyczne i inne podmioty posiadające tytuł prawny do dysponowania nieruchomością położoną na terenie miasta P., w którym będzie realizowane dotowane przedsięwzięcie"; - w Rozdziale 3 "Tryb udzielania dotacji" w § 10 stwierdzono, że "umowa dotacji celowej określa w szczególności: 1) przeznaczenie dotacji, tj. nazwa i opis zakresu rzeczowego zadania; 2) kwotę udzielonej dotacji; 3) wskazanie wartości i terminu wpłaty wkładu własnego w formie zaliczki; 4) informacje o udzieleniu Miastu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie realizowanego zadania; 5) wskazanie terminu wykonania oraz wykonawcy inwestycji; 6) wskazanie formy i terminu rozliczenia dotacji (w tym możliwości rozłożenia na raty wkładu własnego wnioskodawcy); 7) sposób rozliczenia zadania, w tym obowiązków podatkowych; 8) sposób kontroli wykorzystania dotacji; 9) okoliczności, warunki i termin zwrotu dotacji; 10) sposób przeniesienia własności przyłącza na wnioskodawcę - w Rozdziale 4 "Termin rozliczenia dotacji" w § 11 ust. 1 uregulowano, że "warunkiem rozliczenia dotacji przez wnioskodawcę jest: 1) przedłożenie, w ustalonym w umowie o udzielnie dotacji terminie, umowy na odbiór nieczystości ciekłych zawartej z A Sp. z o.o.; 2) terminowa wpłata na konto, wskazane w umowie o udzielnie dotacji, kwoty należnej z tytułu udziału własnego". W ust. 2 stwierdzono, że "w przypadku nie dopełnienia obowiązków wskazanych w pkt 1) lub 2) wnioskodawca będzie zobowiązany zwrócić Miastu, kwotę odpowiadającą kosztom poniesionym przez Miasto inwestycji polegającej na budowie przyłącza do nieruchomości wnioskodawcy, pomniejszoną o wpłaconą przez niego zaliczkę". Z kolei w § 12 Rada Miasta określiła, że "w przypadku zaprzestania korzystania z przyłączenia kanalizacyjnego przez wnioskodawcę lub jego następców prawnych w okresie trwałości zadania określonego przez WFOŚiGW w Ł. (rozwiązanie umowy na odbiór nieczystości ciekłych, na którego budowę została udzielona) udzielona dotacja będzie podlegać zwrotowi na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zmianami) i Programie Priorytetowym ‘Wykonanie podłączeń budynków do zbiorczego systemu kanalizacyjnego’ WFOŚiGW w Ł. (trwałość zadania wynosi 5 lat od dnia jego zakończenia)". - w Rozdziale 5 zatytułowanym "Kontrola wykorzystania dotacji" w § 13 Rada Miasta określiła, że "wnioskodawca zobowiązany jest umożliwić przeprowadzenie kontroli wykonanego przyłącza w terminach i na zasadach wskazanych przez miasto P. i WFOŚiGW w Ł. pod rygorem zwrotu udzielonej dotacji". Uchwałą z [...] Nr [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł., z powodu naruszenia art. 403 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.), stwierdziło nieważność ww. uchwały nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] 2015 roku w sprawie zasad udzielania dotacji celowej na dofinasowanie kosztów inwestycji z zakresu ochrony środowiska i gospodarki wodnej w zakresie budowy przyłączy kanalizacyjnych. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, iż treść § 1 zakwestionowanej uchwały narusza art. 403 ust. 4 Prawa ochrony środowiska, gdyż ogranicza podmioty uprawnione do otrzymania finansowania do osób fizycznych oraz innych podmiotów posiadających tytuł prawny do dysponowania nieruchomością. Przymiot posiadania tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością wyklucza m.in. z zakresu podmiotów uprawnionych do korzystania z finansowania wspólnoty mieszkaniowe, gdyż wspólnota mieszkaniowa zgodnie z ustawą z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2000 r. Nr 80. poz. 903 ze zm.) nie posiada tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością w szerokim znaczeniu pojęcia "dysponowania" czyli m.in. rozporządzania, zbywania. Z kolei zgodnie z art. 403 ust. 5 ww. ustawy, rada gminy powinna w drodze uchwały uregulować sposób rozliczenia dotacji. Rada Miasta P. wprowadziła do uchwały rozdział 4 o tytule "Termin rozliczenia dotacji", jednakże §§ 11 i 12 uchwały nie regulują kwestii sposobu rozliczenia dotacji, jak i pomimo nazwy rozdziału, terminu jej rozliczenia. Określenie w § 11 ust. 1 uchwały warunków rozliczenia nie wypełnia obowiązku ustalenia sposobu rozliczenia dotacji. § 12 reguluje zaś kwestie zwrotu dotacji, a nie jej rozliczenia. Ponadto regulacja sposobu rozliczenia dotacji powinna być - zgodnie z art. 403 ust. 5 Prawa ochrony środowiska - elementem uchwały, a nie umowy dotacji, jak stanowi § 10 pkt 7 uchwały. W ocenie Regionalnej Izby Obrachunkowej także w sprzeczności z wyżej powołanym przepisem ustawy pozostaje ust. 2 § 11 uchwały. Reguluje on kwestii zwrotu, ale nie dotacji, lecz bliżej nieokreślonego odszkodowania odpowiadającego kosztom poniesionym przez Miasto. Zwrot kosztów nie musi być tożsamy z dotacją. Uchwała winna dotyczyć zasad udzielania dotacji, a nie "zwrotu kosztów". Zdaniem Kolegium Izby, Rada Miasta P. przekroczyła także zakres udzielonej jej przez ustawodawcę delegacji z art. 403 ust. 5, gdyż w § 13, w rozdziale 5 "Kontrola wykorzystania dotacji", wprowadziła regulację prawną zobowiązującą wnioskodawcę do umożliwienia przeprowadzenia kontroli wykonanego przyłącza. Wyżej wymieniony przepis ustawy nie daje radzie gminy podstaw do regulacji prawnej kwestii kontroli. Jest on przepisem szczególnym w stosunku do przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.). Kolegium Izby uznało, że nawet jeżeliby przyjąć, iż art. 221 ust. 4 ustawy o finansach publicznych ma zastosowanie do niniejszej sprawy, to uchwałodawca winien określić sposób kontroli wykonania zadania, a nie ograniczyć wskazania bliżej nieokreślonych "terminów i zasad wskazanych przez miasto". W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi pełnomocnik Miasta P. wniósł o uchylenie w całości ww. aktu nadzoru oraz o obciążenie Regionalnej Izby Obrachunkowej kosztami postępowania, zarzucając w sprawie: - obrazę przepisu art. 403 ust. 4 w zw. z ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, mającą rozstrzygający wpływ na treść skarżonej uchwały RIO - poprzez nieprawidłową wykładnię tego przepisu prowadzącą do absurdalnego prawnie poglądu, że w stosunku do podmiotów wymienionych w przepisie ust. 4 cyt. artykułu nie można określać kryteriów wyboru inwestycji, które to kryteria zawsze będą ograniczały krąg podmiotów mogących skorzystać z dotacji, w sytuacji gdy wprost przepis ust. 5 cyt. artykułu na takie kryteria wskazuje; powyższe przy przyjęciu jako oczywistej omyłki uzasadnienia oznaczenia § 1 Zasad udzielania dotacji...., będących załącznikiem do uchwały, jako § 1 samej uchwały - w przeciwnym przypadku postawiono zarzut błędu w ustaleniach faktycznych, tj. błędnego ustalenia brzmienia § 1 uchwały będącej przedmiotem rozstrzygnięcia; - obrazę przepisu art. 403 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, mającą wpływ na treść skarżonego rozstrzygnięcia, poprzez nieprawidłową subsumcję sytuacji statuowanej zapisami §§ 11, 12 i 13 załącznika do uchwały Rady Miasta P. z dnia [...] w sprawie zasad udzielania dotacji celowej na dofinansowanie kosztów inwestycji z zakresu ochrony środowiska i gospodarki wodnej w zakresie budowy przyłączy kanalizacyjnych do normy cyt. przepisu i błędne przyjęcie, że wskazany w zapisach §§ 11-13 tego załącznika zakres regulacji przekracza zakres delegacji ustawowej przyjętej w przepisie art. 403 ust. 5 cyt. ustępu; powyższe przy przyjęciu jako oczywistej omyłki uzasadnienia oznaczenia §§ 11, 12 i 13 Zasad udzielania dotacji...., będących załącznikiem do uchwały, jako § 11, 12 i 13 samej uchwały - w przeciwnym przypadku postawiono zarzut błędu w ustaleniach faktycznych, tj. błędnego ustalenia brzmienia treści uchwały będącej przedmiotem rozstrzygnięcia, która to uchwała nie posiada takich jednostek redakcyjnych; - błąd w ustaleniach faktycznych mający wpływ na treść skarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, poprzez błędne ustalenie treści § 10 pkt 7 załącznika do uchwały Rady Miasta P. z dnia [...]w sprawie zasad udzielania dotacji celowej na dofinansowanie kosztów inwestycji z zakresu ochrony środowiska i gospodarki wodnej w zakresie budowy przyłączy kanalizacyjnych; powyższe przy przyjęciu jako oczywistej omyłki uzasadnienia oznaczenia § 10 pkt 7 Zasad udzielania dotacji...., będących załącznikiem do uchwały, jako § 10 pkt 7 samej uchwały - w przeciwnym przypadku postawiono zarzut błędu w ustaleniach faktycznych, tj. błędnego ustalenia brzmienia treści uchwały będącej przedmiotem rozstrzygnięcia, która to uchwała nie posiada takiej jednostki redakcyjnej; - z ostrożności procesowej, przy nieuwzględnieniu zarzutu drugiego lub trzeciego, strona skarżąca podniosła zarzut obrazy przepisu art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013, poz. 594 z późn. zm.) mającą wpływ na treść skarżonego rozstrzygnięcia, poprzez nieprawidłowe niezastosowanie tego przepisu; ewentualnie obrazę przepisu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym mającą wpływ na treść skarżonego rozstrzygnięcia, poprzez nieprawidłowe zastosowanie tego przepisu polegające na stwierdzeniu nieważności uchwały Rady Miasta P. z dnia [...] w sprawie zasad udziela dotacji celowej na dofinansowanie kosztów inwestycji z zakresu ochrony środowiska i gospodarki wodnej w zakresie budowy przyłączy kanalizacyjnych w całości a nie w części. Strona skarżąca uważa, iż sensem zapisu § 1 załącznika do uchwały Rady Miasta jest właśnie wskazanie podstawowego dla udzielającego dotacji kryterium, które winni spełnić wszyscy potencjalni beneficjenci dotacji (bo wymóg tego kryterium dotyczy i osób fizycznych i innych podmiotów), tj. posiadanie tytułu prawnego dysponowania nieruchomością. Kryterium to jest oczywiste w świetle celu dotacji, tj. powstania przyłącza kanalizacyjnego. Zgodne z prawem wybudowanie przyłącza kanalizacyjnego (tj. nie jako samowoli budowlanej) wymaga - stosownie do przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego posiadania "prawa dysponowania nieruchomością". Jest to konieczne dla zrealizowania celu dotacji, a wymóg wykazania tego prawa nie może być traktowany jako bezprawne ograniczenie kręgu podmiotów wskazanych w przepisie art. 403 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska (w szczególności brak jest przeszkód, aby beneficjentem dotacji została wspólnota mieszkaniowa), ale jako wskazanie kryterium określonego w ust. 5 cyt. artykułu. I to takiego kryterium, które wynika z zasad udzielania dotacji przez WFOSiGW w Ł., z którego środków korzysta Miasto. W opinii strony skarżącej, czytane łącznie zapisy §§ 11, 12 i 13 Załącznika uchwały niewątpliwie stanowią właśnie zasady odnoszące się do sposobu rozliczenia dotacji, a kwestie te będą uszczegółowione w umowie z beneficjentem (co jest wskazane także z tego powodu, aby beneficjent w jednym dokumencie miał czytelnie sformułowane wszystkie swoje obowiązki). Także ustawowe pojęcie ustalenia zasad sposobu rozliczania dotacji, jak najbardziej obejmuje w sobie kwestię możliwości zobowiązania beneficjenta do poddanie się kontroli. Bowiem jak można by rozliczyć dotację bez sprawdzenia czy cel, na który ją przekazano, został wykonany. W odpowiedzi na skargę Regionalna Izba Obrachunkowa w Ł. wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie i uznając zarzuty skargi za bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Zarzuty skargi nie mają uzasadnionych podstaw, a stanowisko Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. co do naruszeń zapisów uchwały Rada Miasta P. z dniu [...] nr [...] jest prawidłowe. W punkcie wyjścia należy przytoczyć treść przepisów art. 403 ustawy Prawo ochrony środowiska. Z ust. 2 tego przepisu wynuka, iż do zadań własnych gmin należy finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej w zakresie określonym w art. 400a ust. 1 pkt 2, 5, 8, 9, 15, 16, 21-25, 29, 31, 32 i 38-42 w wysokości nie mniejszej niż kwota wpływów z tytułu opłat i kar, o których mowa w art. 402 ust. 4-6, stanowiących dochody budżetów gmin, pomniejszona o nadwyżkę z tytułu tych dochodów przekazywaną do wojewódzkich funduszy. Z kolei z ust. 3 wynika, że finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej, o którym mowa w ust. 1 i 2, odbywa się w trybie określonym w przepisach odrębnych, z zastrzeżeniem ust. 4 - 6. Zgodnie z ust. 4 ww. art. 403, finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej, o którym mowa w ust. 1 i 2, może polegać na udzielaniu dotacji celowej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych z budżetu gminy lub budżetu powiatu na finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji: 1) podmiotów niezaliczonych do sektora finansów publicznych, w szczególności: a) osób fizycznych, b) wspólnot mieszkaniowych, c) osób prawnych, d) przedsiębiorców; 2) jednostek sektora finansów publicznych będących gminnymi lub powiatowymi osobami prawnymi. Zasady udzielania dotacji celowej, o której mowa w ust. 4, obejmujące w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania oraz tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposób jej rozliczania określa odpowiednio rada gminy albo rada powiatu w drodze uchwały (ust. 5), a udzielenie dotacji celowej, o której mowa w ust. 4, następuje na podstawie umowy zawartej przez gminę lub powiat z podmiotami określonymi w ust. 4. W przypadku gdy dotacja stanowi pomoc publiczną lub pomoc de minimis jej udzielenie następuje z uwzględnieniem warunków dopuszczalności tej pomocy określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej. Rada Miasta P. w § 1 załącznika do uchwały nr [...]określiła, że "o dotację celową mogą ubiegać się osoby fizyczne i inne podmioty posiadające tytuł prawny do dysponowania nieruchomością położoną na terenie miasta P., w którym będzie realizowane dotowane przedsięwzięcie". Regionalna Izba Obrachunkowa słusznie uznała, iż taka regulacja ogranicza podmioty uprawnione do otrzymania dotacji celowej na dofinansowanie kosztów inwestycji w zakresie budowy przyłączy kanalizacyjnych, do osób fizycznych oraz innych podmiotów posiadających tytuł prawny do dysponowania nieruchomością, wykluczając tym samym wspólnoty mieszkaniowe. Art. 3 pkt 41 Prawa ochrony środowiska definiuje pojęcie "tytuł prawny", przez który należy rozumieć prawo własności, użytkowanie wieczyste, trwały zarząd, ograniczone prawo rzeczowe albo stosunek zobowiązaniowy. Niewątpliwie wspólnota mieszkaniowa sprawuje trwały zarząd nad nieruchomością, w skład której wchodzą lokale należące do ogółu właścicieli i może być tylko podmiotem praw i obowiązków związanych z zarządzaniem nieruchomością wspólną. Sąd Apelacyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 lutego 2014 r. o sygn. akt VI ACa 980/13 (LEX nr 1469474) wskazał, iż zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2000 r., Nr 80, poz. 903 ze zm.), pojęcie wspólnoty mieszkaniowej jest używane w ustawie jako synonim ogółu właścicieli lokali. Wspólnota mieszkaniowa jest podmiotem prawa cywilnego (ułomną osobą prawną), należy jednak podkreślić, że charakteryzuje się cechami różniącymi ją nie tylko od osób prawnych, ale także od innych osób ustawowych, w szczególności od handlowych spółek osobowych. Wspólnota powstaje nie na skutek czynności prawnej, lecz z mocy samego prawa, w chwili wyodrębnienia w danej nieruchomości pierwszego lokalu, którego właścicielem jest inna osoba niż właściciel nieruchomości, jej istnienie wiąże się wyłącznie ze sprawowaniem zarządu nieruchomością wspólną (art. 1 ust. 1, art. 18 i n. ww. ustawy). Jej zadaniem jest sprawne zarządzanie nieruchomością wspólną i utrzymanie tej nieruchomości w stanie niepogorszonym. Wobec tego należy uznać, iż wspólnota mieszkaniowa nie ma uprawnień do "dysponowania nieruchomością" w rozumieniu rozporządzania nią według własnego uznania. Z uregulowania § 1 załącznika do uchwały Rady Miasta P. nie wynika też, że zwrot "tytuł prawny do dysponowania nieruchomością" powinien być odczytywany zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409), jako prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przez które należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. W ocenie Sądu uchwała rady gminy (miasta) powinna w sposób jasny i wyczerpujący określać adresatów (stronę podmiotową) tego aktu prawa miejscowego, bez możliwości stosowania luzu interpretacyjnego. Dodatkowo Sąd w tym składzie orzekającym podziela pogląd Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 listopada 2014 r. o sygn. akt I SA/Kr 1656/14 (LEX nr 1601221), w którym stwierdzono, że ustawodawca podał w art. 403 ust. 4 Prawa ochrony środowiska przykładowe kategorie podmiotów, do których taka uchwała może zostać skierowana, czyli beneficjentów dotacji. Za przyjęciem tezy, że stanowi to jedynie przykładowe wskazanie podmiotów, przemawia użycie sformułowania "w szczególności" oraz oddanie do kompetencji rady gminy możliwości udzielenia tym podmiotom dotacji. Tym samym właściwa rada gminy może udzielić dotacji wszystkim podmiotom wskazanym w tym przepisie, bądź też kierując się własną polityką w tym zakresie, jedynie niektórym uznając, że pozostałe podmioty określonej pomocy nie wymagają. Takie przykładowe wskazanie oznacza również, że właściwy organ może wskazywać inne jeszcze kategorie podmiotów, które nie zostały wymienione w tym przepisie. Tym samym rada gminy może dokonać wyboru podmiotów wskazanych w ust. 4, w tym w punkcie 1 tego przepisu, jak również wskazać inne podmioty, które przez ustawodawcę nie zostały przykładowo podane. (...) Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, wydając uchwałę na zasadzie art. 403 ust. 4 Prawa ochrony środowiska nie może jednak modyfikować (zawężać) kategorii potencjalnych beneficjentów dotacji, wynikających z tych przepisów, gdyż takie działanie stanowi naruszenie art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez wykroczenie poza granicę upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego. W związku z tym Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że Rada Miejska w P. nie mogła zawęzić ustawowej kategorii podmiotów niezaliczonych do sektora finansów publicznych do "podmiotów posiadających tytuł prawny do dysponowania nieruchomością położoną na terenie miasta P.", gdyż także wspólnoty mieszkaniowe (pomimo tego, iż nie posiadają tytułu prawnego do "dysponowania" nieruchomością w szerokim znaczeniu tego słowa) mogą spełnić kryteria dofinansowania inwestycji w zakresie budowy przyłączy kanalizacyjnych. Rację ma także Regionalna Izba Obrachunkowa w Ł., że §§ 11 i 12 uchwały Rady Miasta P. nie regulują kwestii sposobu i terminu rozliczenia dotacji. Jeżeli zgodnie z art. 403 ust. 5 Prawa ochrony środowiska sposób rozliczania dotacji powinien być określony przez radę gminy w drodze uchwały, to te kryteria w tym zakresie powinny być jasno uregulowane w akcie prawa miejscowego. W § 11 ust. 2 załącznika do uchwały Nr [...] Rada Miasta, wychodząc poza zakres upoważnienia ustawowego, nałożyła obowiązek zwrotu nie kwoty udzielonej dotacji, ale "kwoty odpowiadającej kosztom poniesionym przez Miasto inwestycji polegającej na budowie przyłącza do nieruchomości". W ocenie Sądu te wielkości pieniężne nie zawsze muszą być równe i mogłoby się zdarzyć tak, że beneficjent dotacji byłby zobowiązany, na podstawie ww. § 11 ust. 2 uchwały, do zwrotu środków przewyższających udzieloną dotację, równa kosztom budowy przyłącza kanalizacyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to rada ta może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim została do tego upoważniona. Ponadto, jeżeli dany przepis i wskazane w nim elementy mają charakter wyczerpujący, to nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowanie tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione. (wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 13 lutego 2013 r., II SA/Go 1069/12, LEX nr 1277963; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., II OSK 2012/12). Sąd nie podziala jedynie poglądów Regionalnej Izby Obrachunkowej, że rada gminy nie jest uprawniona do wprowadzenia w uchwale regulacji umożliwiających przeprowadzenia kontroli wykonanego przyłącza kanalizacyjnego. Jeżeli art. 403 ust. 5 Prawa ochrony środowiska daje radom gminy uprawnienie do uregulowania w drodze uchwały sposoby rozliczenia dotacji celowej, a co za tym idzie możliwość żądania jej zwrotu, to gmina musi mieć instrument, za pomocą którego będzie mogła sprawdzić prawidłowość wykorzystania dotacji. Kryteria przeprowadzenia takiej kontroli muszą być jednak jasno wskazane w uchwale. Organ uchwałodawczy nie może, tak jak w niniejszej sprawie (§ 13 załącznika do ww. uchwały), odwoływać się do bliżej nieokreślonych zasad wskazanych przez Miasto P. i WFOŚiGW – nie wiadomo, czy chodzi tutaj o zasady kontroli określone w umowie o dotację, skoro w § 10 pkt 8 Rada Miasta uregulowała, że umowa dotacji celowej określa sposób kontroli wykorzystania dotacji, czy też zasady wynikające z innego aktu prawnego. Należy bowiem jeszcze raz podkreślić, że zasadą jest, iż uchwały stanowione przez organy samorządowe muszą zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego (por. wyrok NSA oz. w Gdańsku z 6 czerwca 1995 r., SA/Gd 2949/94, dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z póź. zm.), należało skargę oddalić.