I SA/Łd 787/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bożena Kasprzak Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Adamczyk Sędzia WSA Paweł Kowalski (spr.) Protokolant: Specjalista Małgorzata Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2019 r. sprawy ze skargi E. K.-B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od pisma o negatywnym rozpatrzeniu wniosku o dofinansowanie ze środków PFRON uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., postanowieniem z [...], nr [...] stwierdziło niedopuszczalność odwołania E. K.-B. od pisma Pełnomocnika Prezydenta Miasta P. ds. Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, Zdrowia i Pomocy Społecznej z [...], znak: [...] w sprawie odmowy przyznania dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wnioskiem z 19 stycznia 2018 r. E. K.-B. wystąpiła o dofinansowanie ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: PFRON) uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym. Dyrektor MOPR pismem z 5 kwietnia 2018 r. poinformował wnioskodawczynię o negatywnym rozpatrzeniu wniosku z powodu braku środków. Stanowisko organu wnioskodawczyni zakwestionowała pismem z 24 kwietnia 2018 r., na które organ udzielił odpowiedzi pismem z 10 maja 2018 r.. Kolejnym pismem z 22 czerwca 2018 r., dotyczącym pism organu z 5 kwietnia i 10 maja 2018 r. wnioskodawczyni wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy i przyznanie wnioskowanego dofinansowania. Pełnomocnik Prezydenta Miasta P. ds. Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, Zdrowia i Pomocy Społecznej udzielił na nie odpowiedzi pismem z 18 lipca 2018 r. Pismem z 9 sierpnia wnioskodawczyni jeszcze raz zwróciła się o przyznanie jej dofinansowania. Pełnomocnik Prezydenta Miasta P. ds. Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, Zdrowia i Pomocy Społecznej udzielił na nie odpowiedzi wskazanym na wstępie pismem z 5 września 2018 r.. E. K.-B. odwołała się od ww. pisma, wskazując że jest niezadowolona z odmowy przyznania jej wnioskowanego dofinansowania ze środków PFRON. Zdaniem strony rozpatrując jej sprawę postępowano niezgodnie z prawem, ponieważ powinna otrzymać odpowiedź w formie decyzji, od której będzie mogła się odwołać do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a następnie do sądu administracyjnego. O takiej procedurze załatwienia sprawy dowiedziała się z pisma [...] Urzędu Wojewódzkiego w Ł. z 13 sierpnia 2018 r. Zwróciła uwagę, iż stosowana od wielu lat "zasada pierwszeństwa" składania wniosków na początku roku, tj. od 2 stycznia każdego roku, nie znajduje oparcia w uchwałach Rady Miasta i zarządzeniach Prezydenta Miasta P. Dodała, że działanie organu jest niezgodne z przyjętymi zasadami uprzywilejowanie osób, które już wielokrotnie korzystały z dofinansowania ze środków PFRON, co jest niesprawiedliwe i narusza zasadę równości obywateli wobec prawa. W uzasadnieniu wskazanego na wstępie postanowienia z [...] organ odwoławczy wskazał, że pismo Pełnomocnika Prezydenta Miasta P. ds. Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, Zdrowia i Pomocy Społecznej z 5 września 2018 r. nie jest w istocie decyzją, gdyż nie spełnia minimalnych kryteriów wymaganych dla tej formy załatwienia sprawy. Oznaczono wprawdzie adresata aktu oraz zawarto rozstrzygnięcie, lecz brak jest oznaczenia organu oraz podpisu osoby upoważnionej do wydawania decyzji administracyjnych w sprawie przyznania pomocy (dofinansowania) ze środków PFRON. Brak w nim oznaczenia, że zostało wydane przez Prezydenta Miasta P., sprawującego funkcję Starosty, bowiem zostało wydane przez Pełnomocnika Prezydenta Miasta P. ds. Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, Zdrowia i Pomocy Społecznej Dodano, że zgodnie z upoważnieniem z [...] Nr [...] Dyrektor MOPR jest upoważniony przez Prezydenta Miasta P. sprawującego funkcję Starosty do prowadzenia wszelkich spraw z zakresu rehabilitacji zawodowej i społecznej wynikających z ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudniania osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 511 ze zm.) oraz udzielanej w tym zakresie pomocy publicznej. Zdaniem Kolegium analiza upoważnienia prowadzi do wniosku, że brak jest w nim dyspozycji do wydawania decyzji w ww. sprawach. Powoduje to, że pismo z 5 września 2018 r. nie spełnia minimum niezbędnych elementów formalnych decyzji. Nie można go zatem uznać za decyzję administracyjną. Tym samym niedopuszczalne jest wniesienie od tego pisma odwołania. W skardze E. K.-B. wniosła o uchylenie ww. postanowienia Kolegium i wyeliminowanie go z obrotu prawnego. W uzasadnieniu szeroko opisała przebieg postępowania z jej wniosku w sprawie o przyznanie dofinansowania ze środków PFRON, uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym. Nie zgodziła się z podjętym przez Kolegium rozstrzygnięciem, bowiem jej zdaniem organ w żaden sposób nie ustosunkował się merytorycznie do postępowania MOPR w P., nie ocenił sposobu rozdziału publicznych funduszy PFRON i dofinansowania do turnusów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie argumentując jak dotychczas. Skarżąca zarówno w skardze jak i kolejnych pismach procesowych wniosła o zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem w granicach zakreślonych w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.). Stosując środki określone w wyżej wskazanych ustawach sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Uznając zaskarżony akt za zgodny z prawem, sąd ma natomiast obowiązek oddalić skargę zgodnie z art. 151 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów sąd uznał, że skarga E. K.-B. jest bezzasadna i jako taka podlega oddaleniu. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia nie wykazała bowiem, by w jakikolwiek sposób naruszało ono prawo. W tym miejscu podkreślić należy, iż tutejszy sąd wyrokiem z 30 maja 2019 r. w sprawie o sygn. I SA/Łd 785/18, wskutek skargi E. K.-B. uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławcze w P. z [...], nr [...], którym organ ten stwierdził niedopuszczalność odwołania E. K.-B. od pisma Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie (dalej: MOPR) z [...], nr [...] informującego o negatywnym rozpatrzeniu wniosku o dofinansowanie ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym. Postanowienie to poprzedzało postanowienie będące przedmiotem niniejszej sprawy. W uzasadnieniu WSA w Łodzi wyjaśnił, że Kolegium błędnie potraktowało rozstrzygnięcie Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie (dalej: MOPR) z [...], jako zwykłe pismo, a nie decyzję administracyjną załatwiającą wniosek strony o dofinansowania ze środków PFRON uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym. Ma to o tyle znaczenie, iż przedmiotowe postanowienie dotyczy kolejnego pisma w sprawie odmowy przyznania skarżącej dofinansowania ze środków PFRON uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym, które, mając na względzie wspomniany wyrok tutejszego sądu, nie mogło zostać potraktowane jako kolejna decyzja organu pierwszej instancji w tym przedmiocie. Przechodząc do realiów rozpoznawanej sprawy wyjaśnić należy, iż podstawę prawną przedmiotowego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 134 k.p.a., który przewiduje możliwość stwierdzenia przez organ odwoławczy w drodze postanowienia o charakterze ostatecznym, niedopuszczalności odwołania. Postanowienie to wydawane jest we wstępnym etapie postępowania odwoławczego i ma charakter wyłącznie procesowy, co oznacza, że nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Przeciwnie, jest ono podejmowane właśnie w sytuacjach, gdy merytoryczne rozpoznanie odwołania - z powodu jego niedopuszczalności - jest uniemożliwione. Niedopuszczalność odwołania może zaś wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. W pierwszej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz LEX, 4. wydanie, Warszawa 2011, str. 766 oraz powołany tam wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1661/06, LEX nr 425381). W ocenie sądu, w niniejszej sprawie organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że odwołanie E. K.-B. jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Przedmiotem tego odwołania skarżąca uczyniła bowiem pismo Pełnomocnika Prezydenta Miasta P. ds. Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, Zdrowia i Pomocy Społecznej z [...], znak: [...] w sprawie odmowy przyznania dofinansowania ze środków PFRON, które jak już wskazano nie było pierwszym pismem organu w tej sprawie, w którym poinformowano skarżącą o zasadach i trybie przyznawanie wnioskowanego przez nią dofinansowania. W tej sytuacji prawidłowo organ podstawą prawną zaskarżonego uczynił art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania (...). Wyjaśnić należy, że ukształtowane na tle przepisu art. 134 kpa orzecznictwo sądowe wyróżnia dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Zatem odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną, niedopuszczalne jest także odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu jednoinstancyjnym w trybach szczególnych przewidzianych przepisami prawa. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 kpa (m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 listopada 2000 r., sygn. akt V SA 235/00, LEX nr 81351). Do przyczyn przedmiotowych należy więc zaliczyć m.in. taką sytuację, gdy dana czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną. Niedopuszczalne jest odwołanie od czynności organu, która nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 107 kpa. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wbrew odmiennemu stanowisku prezentowanemu we wniesionej skardze należy uznać, że w rozpatrywanej sprawie nie została wydana decyzja administracyjna przez organ pierwszej instancji. Za taką nie może bowiem być uznane, zdaniem sądu orzekającego, pismo Pełnomocnika Prezydenta Miasta P. ds. Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, Zdrowia i Pomocy Społecznej z 5 września 2018 r., czyli aparatu pomocniczego Prezydenta Miasta, który nie jest organem administracji publicznej. Pismo to jest w istocie jedynie odpowiedzią na pismo skarżącej z 9 sierpnia 2018 r.. Pismo Pełnomocnika z 5 września 2018 r. (mając na uwadze wyrok I SA/Łd 785/18) nie spełnia zdaniem sądu wymogów, jakim powinna odpowiadać decyzja administracyjna, określonych w art. 107 § 1 kpa, który stanowi, że decyzja zawiera: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny, w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy. W orzecznictwie przyjmuje się, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 kpa, jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy natomiast zaliczyć: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81). Jednakże w rozpatrywanej sprawie pismo z dnia 5 września 2018 r. nie zawiera, wbrew przekonaniu skarżącego, minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania go jako decyzji. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że Pełnomocnik Prezydenta Miasta P. ds. Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, Zdrowia i Pomocy Społecznej nie jest organem administracji publicznej i brak jest przepisu szczególnego, który w rozpatrywanej sprawie powierzałby mu taką funkcję. Pełnomocnik ten jest jedynie aparatem pomocniczym organu administracji, którym w niniejszej sprawie będzie Prezydent, przy pomocy którego organ (czyli Prezydent) wykonuje przyznane mu funkcje i realizuje ciążące na nim obowiązki. Pełnomocnik w tym znaczeniu nie posiada jakichkolwiek uprawnień władczych, zatem w rozpatrywanej sprawie nie jest podmiotem, któremu ustawa lub inny przepis szczególny przyznawałyby jakiekolwiek kompetencje orzecznicze. Ponadto elementem prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej jest rozstrzygnięcie, nazywane niekiedy osnową decyzji administracyjnej. Jest to jeden z tych elementów składowych decyzji, bez którego decyzja nie może istnieć. Jest to więc bezwzględnie obowiązujący element każdej prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej. Rozstrzygnięcie zawiera uprawnienie lub obowiązek, wyrażany najczęściej w postaci formuły: przyznaję, ustalam, określam, zezwalam, wymierzam, udzielam, odmawiam, itp. Przedmiotowe pismo jest jedynie odpowiedzią na pismo skarżącej z 30 sierpnia 2018 r. Pismo te poza treścią informacyjną nie zawiera żadnego władczego rozstrzygnięcia organu o prawach lub obowiązkach skarżącego. Omawiane pismo nie zawiera również właściwego dla decyzji administracyjnej uzasadnienia faktycznego i prawnego, pouczenia, czy i w jakim trybie służy od niego środek odwoławczy. Pismo to nie zostało także podpisane przez właściwy organ administracji publicznej, czyli Prezydenta Miasta P. lub osobę upoważnioną do podpisywania w imieniu organu decyzji administracyjnych. W konsekwencji pismo z 5 września 2018 r. nie może być traktowane jako decyzja organu administracji publicznej. W tej sytuacji, zdaniem sądu, organ odwoławczy prawidłowo w rozpatrywanej sprawie stwierdził na podstawie art. 134 kpa niedopuszczalność złożenia odwołania od pisma z 5 września 2018 r.. Brak decyzji organu pierwszej instancji wykluczał bowiem możliwość rozpatrzenia odwołania przez organ odwoławczy. Z tych względów skarga podlegała oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.. Tym samym wniosek skarżącej o zwrot kosztów postępowania nie mógł zostać uwzględniony. Lp/