I SA/Łd 788/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bożena Kasprzak Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Adamczyk Sędzia WSA Paweł Kowalski (spr.) Protokolant: Specjalista Małgorzata Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2019 r. sprawy ze skargi E. K.-B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenie niedopuszczalności odwołania od pisma o negatywnym rozpatrzeniu wniosku o dofinansowanie ze środków PFRON uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., postanowieniem z [...], nr [...] stwierdziło niedopuszczalność odwołania E. K.-B. od pisma od pisma Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie (dalej: MOPR) z [...], nr [...] informującego o negatywnym rozpatrzeniu wniosku o dofinansowanie ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wnioskiem z 19 stycznia 2018 r. E. K.-B. wystąpiła o dofinansowanie ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: PFRON) uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym. Dyrektor MOPR pismem z 5 kwietnia 2018 r. poinformował wnioskodawczynię o negatywnym rozpatrzeniu wniosku z powodu braku środków. Stanowisko to E. K.-B. zakwestionowała z piśmie z 24 kwietnia 2018 r.. Dyrektor MOPR pismem z 10 maja 2018 r. ponownie poinformował wnioskodawczynię o negatywnym rozpatrzeniu wniosku z powodu braku środków. E. K.-B. odwołała się od ww. pisma, wskazując że jest niezadowolona z odmowy przyznania jej wnioskowanego dofinansowania ze środków PFRON. Zdaniem strony rozpatrując jej sprawę postępowano niezgodnie z prawem, ponieważ powinna otrzymać odpowiedź w formie decyzji, od której będzie mogła się odwołać do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a następnie do sądu administracyjnego. O takiej procedurze załatwienia sprawy dowiedziała się z pisma [...] Urzędu Wojewódzkiego w Ł. z 13 sierpnia 2018 r. Zwróciła uwagę, iż stosowana od wielu lat "zasada pierwszeństwa" składania wniosków na początku roku, tj. od 2 stycznia każdego roku, nie znajduje oparcia w uchwałach Rady Miasta i zarządzeniach Prezydenta Miasta P. Dodała, że działanie organu jest niezgodne z przyjętymi zasadami uprzywilejowanie osób, które już wielokrotnie korzystały z dofinansowania ze środków PFRON, co jest niesprawiedliwe i narusza zasadę równości obywateli wobec prawa. Organ odwoławczy dalej wskazał, że pismo Dyrektora MOPR z 10 maja 2018r. nie jest w istocie decyzją, gdyż nie spełnia minimalnych kryteriów wymaganych dla tej formy załatwienia sprawy. Oznaczono wprawdzie adresata aktu oraz zawarto rozstrzygnięcie, lecz brak jest oznaczenia organu oraz podpisu osoby upoważnionej do wydawania decyzji administracyjnych w sprawie przyznania pomocy (dofinansowania) ze środków PFRON. Brak w nim oznaczenia, że zostało wydane przez Prezydenta Miasta P., sprawującego funkcję Starosty. Pismo zostało podpisane przez Dyrektora MOPR, który zgodnie z upoważnieniem z [...] Nr [...] jest upoważniony przez Prezydenta Miasta P. sprawującego funkcję Starosty do: - prowadzenia wszelkich spraw z zakresu rehabilitacji zawodowej i społecznej wynikających z ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudniania osób niepełnosprawnych (obecnie j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 511 ze zm.) oraz udzielanej w tym zakresie pomocy publicznej; - zawierania i rozwiązywania umów cywilno-prawnych w zakresie spraw, o których mowa wyżej; - wydawania kart parkingowych potwierdzających uprawnienia określone w prawie o ruchu drogowym. Zdaniem organu analiza upoważnienia prowadzi do wniosku, że brak jest w nim dyspozycji do wydawania decyzji w ww. sprawach. Powoduje to, że pismo z 10 maja 2018 r. nie spełnia minimum niezbędnych elementów formalnych decyzji. Nie można go zatem uznać za decyzję administracyjną. Tym samym niedopuszczalne jest wniesienie od tego pisma odwołania. W skardze E. K.-B. wniosła o uchylenie ww. postanowienia Kolegium i wyeliminowanie go z obrotu prawnego. W uzasadnieniu szeroko opisała przebieg postępowania z jej wniosku w sprawie o przyznanie dofinansowania ze środków PFRON, uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym. Nie zgodziła się z podjętym przez Kolegium rozstrzygnięciem, bowiem jej zdaniem organ w żaden sposób nie ustosunkował się merytorycznie do postępowania MOPR w P., nie ocenił sposobu rozdziału publicznych funduszy PFRON i dofinansowania do turnusów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie argumentując jak dotychczas. Skarżąca zarówno w skardze jak i kolejnych pismach procesowych wniosła o zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem w granicach zakreślonych w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.). Stosując środki określone w wyżej wskazanych ustawach sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Uznając zaskarżony akt za zgodny z prawem, sąd ma natomiast obowiązek oddalić skargę zgodnie z art. 151 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów sąd uznał, że skarga E. K.-B. jest bezzasadna i jako taka podlega oddaleniu. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia nie wykazała bowiem, by w jakikolwiek sposób naruszało ono prawo. W tym miejscu podkreślić należy, iż tutejszy sąd wyrokiem z 30 maja 2019 r. w sprawie o sygn. I SA/Łd 785/18, wskutek skargi E. K.-B. uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławcze w P. z [...], nr [...], którym organ ten stwierdził niedopuszczalność odwołania E. K.-B. od pisma Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie (dalej: MOPR) z [...], nr [...] informującego o negatywnym rozpatrzeniu wniosku o dofinansowanie ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym. Postanowienie to poprzedzało postanowienie będące przedmiotem niniejszej sprawy. W uzasadnieniu WSA w Łodzi wyjaśnił, że Kolegium błędnie potraktowało rozstrzygnięcie Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie (dalej: MOPR) z 5 kwietnia 2018 r., jako zwykłe pismo, a nie decyzję administracyjną załatwiającą wniosek strony o dofinansowania ze środków PFRON uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym. Ma to o tyle znaczenie, iż przedmiotowe postanowienie dotyczy kolejnego pisma w sprawie odmowy przyznania skarżącej dofinansowania ze środków PFRON uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym, które, mając na względzie wspomniany wyrok tutejszego sądu, nie mogło zostać potraktowane jako kolejna decyzja organu pierwszej instancji w tym przedmiocie. Przechodząc do realiów rozpoznawanej sprawy wyjaśnić należy, iż podstawę prawną przedmiotowego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 134 k.p.a., który przewiduje możliwość stwierdzenia przez organ odwoławczy w drodze postanowienia o charakterze ostatecznym, niedopuszczalności odwołania. Postanowienie to wydawane jest we wstępnym etapie postępowania odwoławczego i ma charakter wyłącznie procesowy, co oznacza, że nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Przeciwnie, jest ono podejmowane właśnie w sytuacjach, gdy merytoryczne rozpoznanie odwołania - z powodu jego niedopuszczalności - jest uniemożliwione. Niedopuszczalność odwołania może zaś wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. W pierwszej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz LEX, 4. wydanie, Warszawa 2011, str. 766 oraz powołany tam wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1661/06, LEX nr 425381). W ocenie sądu, w niniejszej sprawie organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że odwołanie E. K.-B. jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Przedmiotem tego odwołania skarżąca uczyniła bowiem pismo Dyrektora MOPR z 10 maja 2018 r., którym poinformowano wnioskodawczynię o negatywnym rozpatrzeniu wniosku z powodu braku środków w sprawie odmowy przyznania dofinansowania ze środków PFRON, które jak już wskazano nie było pierwszym pismem organu w tej sprawie, w którym poinformowano skarżącą o zasadach i trybie przyznawanie wnioskowanego przez nią dofinansowania. W tej sytuacji prawidłowo organ podstawą prawną zaskarżonego uczynił art. 134 Kodeksu postepowania administracyjnego, zgodnie z którym organ odwoławczy .stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania (...). Wyjaśnić należy, że ukształtowane na tle przepisu art. 134 kpa orzecznictwo sądowe wyróżnia dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Zatem odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną, niedopuszczalne jest także odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu jednoinstancyjnym w trybach szczególnych przewidzianych przepisami prawa. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 kpa (m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 listopada 2000 r., sygn. akt V SA 235/00, LEX nr 81351). Do przyczyn przedmiotowych należy więc zaliczyć m.in. taką sytuację, gdy dana czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną. Niedopuszczalne jest odwołanie od czynności organu, która nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 107 kpa. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wbrew odmiennemu stanowisku prezentowanemu we wniesionej skardze należy uznać, że w rozpatrywanej sprawie nie została wydana decyzja administracyjna przez organ pierwszej instancji. Za taką nie może bowiem być uznane, zdaniem sądu orzekającego, pismo Dyrektora MOPR pismem z 10 maja 2018 r. Pismo to jest w istocie jedynie odpowiedzią na pismo skarżącej z 24 kwietnia 2018 r. w sprawie, w której rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło już pismem ( decyzją ) z dnia [...] W konsekwencji pismo z 10 maja 2018 r. nie może być traktowane jako decyzja organu administracji publicznej. W tej sytuacji, zdaniem sądu, organ odwoławczy prawidłowo w rozpatrywanej sprawie stwierdził na podstawie art. 134 kpa niedopuszczalność złożenia odwołania od pisma z 10 maja 2018 r.. Brak decyzji organu pierwszej instancji wykluczał bowiem możliwość rozpatrzenia odwołania przez organ odwoławczy. Z tych względów skarga podlegała oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.. Tym samym wniosek skarżącej o zwrot kosztów postępowania nie mógł zostać uwzględniony. Lp/