I SA/Łd 806/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział I w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Ewa Cisowska - Sakrajda po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2010 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. W. i G. G. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości stawek podatku od nieruchomości p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. W piśmie z dnia 30 czerwca 2009 r., oznaczonym jako "Pozew przeciwko Radzie Miejskiej w S." skarżący podnieśli, że w dniu 14 października 2003r. kupili od Gminy S. dwie nieruchomości rolne. Po ich nabyciu okazało się jednakże, iż rzeczywista powierzchnia działek była inna, niż wynikająca z umów sprzedaży. Skarżący podali, że interweniowali w sprawie powierzchni działek oraz zawyżonej stawki podatku od nieruchomości w Samorządowym Kolegium Odwoławczym, jednak bez rezultatu. W dalszej części pisma podnieśli, że Rada Miasta S., w latach 2005-2009 w sposób nieuzasadniony podwyższała wysokość stawek podatku od nieruchomości. Skarżący przedstawili obliczenia, w oparciu o które dowodzą, że w ostatnich czterech latach stawka podatku od nieruchomości rosła średnio ponad 11% rocznie. W ocenie skarżących wzrost stawek podatku winien uwzględniać inflację i "godziwy zarobek", nie powinien zatem przekraczać 3,5%. Następnie podnieśli, że wielokrotnie informowali Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. T., iż wysokość podatku od nieruchomości jest dla nich krzywdząca, jednakże organ ograniczał się do wyjaśnień, iż jest związany treścią przepisów prawa miejscowego i nie może ich kwestionować rozstrzygając odwołanie od decyzji w sprawie ustalenia wysokości podatku od nieruchomości. W tych okolicznościach skarżący zarzucili Radzie Miasta S. "nadmierne chciejstwo podatkowe, stosowanie praktyk monopolistycznych, stosowanie lichwy przy wymiarze podatku". Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I z dnia 5 sierpnia 2009 r. skarżący zostali wezwani do wskazania organu, którego działalność lub bezczynność jest przedmiotem pisma z dnia 30 czerwca 2009 r., numeru i daty zaskarżonego aktu oraz złożenia przez J. W. pełnomocnictwa do działania w imieniu G. G. przed wojewódzkim sądem administracyjnym lub sądami administracyjnymi. W odpowiedzi na wezwanie skarżący nadesłali pismo datowane na dzień 18 lipca 2009 r., w którym wyjaśnili, że pismo z dnia 30 czerwca 2009 r. dotyczy działalności Rady Miasta S.. Wskazali, że przedmiotem skargi są uchwały Rady Miejskiej w S.: 1) z dnia 30 października 2008 r. nr [...], której konsekwencją są dwie decyzje z dnia [...] r. ustalające podatek od nieruchomości za 2009r., 2) z dnia 27 października 2007 r. nr [...], na podstawie której zapadły dwie decyzje ustalające skarżącym podatek od nieruchomości na rok 2008 z dnia [...] r., 3) z dnia 15 grudnia 2006 r. nr [...], której konsekwencją są dwie decyzje z dnia [...] r. ustalające podatek od nieruchomości na 2007 r. 4) z dnia 28 listopada 2005 r. nr [...], na podstawie której wymierzono skarżącym podatek od nieruchomości za 2006 r., dwiema decyzjami z dnia [...] r., 5) z dnia 30 listopada 2004 r. [...], w oparciu o którą wymierzono skarżącym podatek od nieruchomości na rok 2005, wydając dwie decyzje datowane na dzień [...] r. Skarżący poinformowali również, że składając skargę z dnia 30 czerwca 2009 r. za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. T., kierowali się pouczeniem zawartym w decyzji wydanej przez ten organ na skutek odwołania, które skarżący złożyli od decyzji ustalającej wysokość podatku od nieruchomości na rok 2009. Stwierdzili, że zaskarżyli uchwałę Rady Miejskiej w S. "czyniąc zadość sugestiom" Kolegium Odwoławczego, zawartym w ww. decyzji. Zarządzeniem z dnia 5 października 2009 r. skarżący zostali wezwani do określenia naruszenia prawa lub interesu prawnego oraz wykazania, czy przed wniesieniem skargi do sądu wezwali organ gminy do usunięcia naruszenia prawa. Odpowiadając na wezwanie Sądu w piśmie z dnia 18 października 2009r. skarżący oświadczyli, że po otrzymaniu decyzji Burmistrza S. w sprawie wymiaru podatku od nieruchomości za lata 2004-2009 każdorazowo zwracali się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. T., zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzjach. Ponieważ sprawa była prowadzona przez to Kolegium skarżący nie zwracali się bezpośrednio do Urzędu Miasta w S.. Wyjaśnili nadto, że Kolegium nigdy nie sugerowało im też tej "drogi administracyjnej". W odpowiedzi na skargę Burmistrz S. wniósł o jej odrzucenie lub jej oddalenie. Podniósł, że wszystkie wymienione powyżej uchwały Rady Miejskiej ustalały stawki podatku od nieruchomości w granicach wynikających z obwieszczeń Ministra Finansów. Wszystkie uchwały były również prawidłowo opublikowane. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi Burmistrz podniósł, że skarżący przed wniesieniem skargi nie wezwali Rady Miejskiej do usunięcia naruszenia prawa, stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi z kolei podniósł, iż, w ocenie organu, skarżący nie wykazali, że na skutek uchwał ustalających stawki podatku od nieruchomości został naruszony ich interes prawny. Subiektywne odczucia skarżących, co do wysokości tych stawek, nie są okolicznością wystarczającą, by uznać, że skarżący posiadają interes prawny, a tym samym legitymację do zaskarżenia uchwał. Na wezwania Sądu z dnia 17 listopada 2009r. i dnia 4 grudnia 2009r. pismami z dnia 25 listopada 2009r. i dnia 30 grudnia 2009r. organ gminy nadesłał najpierw upoważnienie dla Burmistrza S. do udzielenia odpowiedzi na skargę, a następnie uchwałę nr [...] z dnia 29 grudnia 2009r. w sprawie upoważnienia Burmistrza S. do udzielenia odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 3 § 2 pkt 1-8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwaną dalej ppsa, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Stosownie do przepisu art. 52 § 1 ppsa, skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków odwoławczych należy natomiast rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 ppsa). W myśl zaś art. 52 § 3 ppsa, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, można wnieść po uprzednim wezwaniu właściwego organu – w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł dowiedzieć się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. W przypadku innych aktów, jeśli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 4 zdanie pierwsze ppsa). Analiza powołanych przepisów prowadzi do wniosku, iż niezależnie od tego, jaki jest przedmiot skargi do sądu administracyjnego, wniesienie tej skargi jest dopuszczalne dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeśli służyły one od danej formy prawnej działania administracji, a jeśli środki takie nie służą to po uprzednim wezwaniu właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy w pierwszej kolejności wyjaśnienia wymagają dwie kluczowe kwestie, a mianowicie ustalenie przedmiotu skargi, a następnie organu kompetentnego do udzielenia odpowiedzi na tą skargę. Przedmiot skargi pierwotnie budził wątpliwości, skarżący nie wskazali bowiem jednoznacznie, czy przedmiotem skargi do sądu administracyjnego jest decyzja ustalająca wysokości zobowiązania podatkowego na dany rok, czy może uchwała rady gminy podjęta w sprawie ustalenia wysokości stawek tego podatku. Analiza pisma skarżących zatytułowanego "Pozew przeciwko Radzie Miejskiej w S." prowadziła do wniosku, iż skarżący nie zgadzają się zarówno ze zbyt wysokim wzrostem stawek podatku od nieruchomości w latach 2005 – 2009, jak i krzywdzącą, ich zdaniem, wysokością samego podatku od nieruchomości, co wyrazili m.in. zwrotem "nadmierne chciejstwo podatkowe, stosowanie praktyk monopolistycznych, stosowanie lichwy przy wymiarze podatku". Z pisma tego wynikało też, iż wnosili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. T. odwołanie od decyzji Burmistrza S. oraz, że Kolegium ograniczyło się do stwierdzenia związania uchwałą gminną. Wobec jednak wyjaśnienia przez skarżących na wezwanie Sądu tychże wątpliwości w piśmie z dnia 18 lipca 2009r. poprzez wskazanie z numeru i daty poszczególnych kwestionowanych uchwał, uznać należało, iż przedmiotem skargi w tej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej S. nr [...] z dnia 30 listopada 2004r. W konsekwencji organem upoważnionym do wniesienia odpowiedzi na skargę na powyższą uchwałę była Rada Miejska S.. Tymczasem, jak wynika z akt sądowych, odpowiedź tą udzielił Burmistrz S. (organ wykonawczy gminy), a do odpowiedzi nie załączono uchwały upoważniającej Burmistrza do złożenia tej odpowiedzi w imieniu Rady Miejskiej S.. Uchwałę tą złożono dopiero przy piśmie z dnia 30 grudnia 2009r. Z uchwały nr [...] z dnia 29 grudnia 2009r. w sprawie upoważnienia Burmistrza S. do udzielenia odpowiedzi na skargę, wynika wprawdzie, iż spornego upoważnienia Rada Miejska S. udzieliła Burmistrzowi dopiero w dniu podjęcia uchwały, co miało miejsce w dniu 29 grudnia 2009r., a więc po udzieleniu odpowiedzi na skargę skarżących, nie zaś jak to należało uczynić przed udzieleniem tej odpowiedzi, niemniej jednakże Sąd uznał, iż uchwałą tą Rada Miejska S. sanowała już dokonane bez upoważnienia działania Burmistrza. To zaś oznacza, iż odpowiedzi udzielił organ upoważniony. Wyjaśnienie tychże wątpliwości pozwala zatem na rozważenie kwestii dopuszczalności wniesionej przez skarżących skargi na wskazaną uchwałę. Dopuszczalność tego rodzaju skargi ustawodawca uzależnia od uprzedniego wezwania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa, a wezwanie to w tej sprawie należało skierować do rady gminy. Zgodnie bowiem z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Użyty w tym przepisie zwrot "po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa" należy rozumieć jako sytuację, w której rada gminy w terminie 30 dni odmówi usunięcia naruszenia prawa, bądź nie udzieli żadnej odpowiedzi na wezwanie. W tym drugim przypadku skargę należy wnieść w terminie 60 dni od dnia wezwania. W niniejszej sprawie skarżący nie uczynili zadość wymaganiom przytoczonego przepisu. Jak bowiem sami oświadczyli w piśmie z dnia 18 października 2009 r. w odpowiedzi na wezwanie Sądu, przed wniesieniem skargi na zaskarżone skargą uchwały w sprawie stawek podatku od nieruchomości, nie wzywali Rady Miasta w S. do usunięcia naruszenia prawa, nie zostali bowiem o tym poinformowani. W tym stanie rzeczy należy podzielić stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę, iż skarga jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa. Odrzucenie skargi jest zaś równoznaczne z odmową rozpatrzenia sprawy i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Na marginesie podnieść należy, iż w prawie administracyjnym obowiązuje zasada, wedle której nieznajomość prawa szkodzi. Podnoszony zatem przez skarżących w piśmie z dnia 18 października 2009 r. argument, iż nikt ich nie informował o konieczności uprzedniego wezwania Rady Miejskiej w S. do usunięcia naruszenia prawa pozostaje bez wpływu na ocenę dopuszczalności skargi. Mając powyższe okoliczności na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlega odrzuceniu. t.n.