I SA/Łd 82/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Cezary Koziński (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Grzegorczyk-Drozda Sędzia WSA Tomasz Adamczyk Protokolant: St. sekretarz sądowy Dominika Borowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ł. na uchwałę Rady Miejskiej w Łasku z dnia 25 marca 2015 r. nr VI/39/2015 w przedmiocie określenia wzorów deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 6 w zakresie sformułowania "z mocą obowiązującą od 1 kwietnia 2015 r.". I SA/Łd 82/18 Uzasadnienie Prokurator Rejonowy w Łasku zaskarżył uchwałę Rady Miejskiej w Łasku z dnia 25 marca 2015 r. nr VI/39/2015 w spawie uchwalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości położonych na obszarze Gminy Łask, zarzucając jej naruszenie art. 4 ust. 1 i art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, poprzez zawarcie w § 6 uchwały sfomułowania, iż wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z mocą obowiązującą od 1 kwietnia 2015 r. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, iż przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, gdyż posiada jego znamiona. Posiada cechę ogólności – generalności i abstrakcyjności, określa również adresata – poprzez wskazanie jego cech, a nie wymienia go z nazwy. Dyspozycja uchwały określa postępowanie adresata i ma zastosowanie do wielu powtarzalnych okoliczności oraz ustala wzory deklaracji i informacji podatkowych, z których zobowiązani są korzystać właściciele nieruchomości zamieszkałych. Następnie Prokurator wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące (a zatem również akty prawa miejscowego) ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia. Z kolei w § 6 zaskarżonej uchwały stwierdzono, iż uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego i jednocześnie datę jej wejścia w życie określono również w drugi sposób, poprzez wskazanie konkretnej daty obowiązywania uchwały, tj. 1 kwietnia 2015 r. Wyznaczając w taki sposób dzienną datę wejścia w życie uchwały w życie Rada naruszyła – w ocenie Prokuratora – art. 4 ust. 1 ww. ustawy, tym samym powodując rozbieżność między postanowieniem uchwały wskazującym datę jej wejścia w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia i datą dzienną wskazaną § 6 uchwały. W ocenie Prokuratora pozostawienie § 6 uchwały w dotychczasowym brzmieniu stanowiłoby naruszenie jednej z podstawowych zasad konstytucyjnych, a mianowicie zasady wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP - zasady demokratycznego państwa prawnego, zaufania do władzy publicznej i stanowionego przez nią prawa. Zaskarżona uchwała w § 6 jest wadliwa, bowiem budzi wątpliwości co do rzeczywistej daty jej wejścia w życie. Z jednej strony wskazuje się, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni, a z drugiej strony wskazuje się, że ma moc obowiązującą od 1 kwietnia 2015 r., a zatem jest wewnętrznie sprzeczna. W takim wypadku powinna znaleźć zastosowanie podstawowa zasada, zgodnie z którą uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym. Z tych względów wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 6. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Łasku nie podważyła analizy prawnej kwestionowanego zapisu. Wskazano jednak, że żądanie skarżącego w zakresie stwierdzenia nieważności całego § 6 uchwały jest żądaniem zbyt daleko idącym i nieuzasadnionym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również, zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 stawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, dalej: p.p.s.a.), orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zarówno przepisy regulujące postępowanie przed sądami administracyjnymi (ustawa p.p.s.a.), jak i przepisy ustawy o samorządzie gminnym, nie wprowadzają innych kryteriów kontroli aktów prawa miejscowego aniżeli zgodność z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd administracyjny kontroluje zatem uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego wyłącznie na podstawie kryterium zgodności z przepisami prawa. Rolą sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest zatem ocena zaskarżonych uchwał z punktu widzenia ich zgodności z prawem. W tym miejscu zauważyć również należy, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymaga w pierwszej kolejności ustalenia zakresu "granic danej sprawy", a następnie tego, czy zaskarżona przez Prokuratora uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonuje kontroli zaskarżonej uchwały wyłącznie w granicach sprawy. Z treści skargi jednoznacznie wynika, że jej przedmiotem jest jedynie treść § 6 kwestionowanej uchwały. Odnosząc się z kolei do pojęcia "aktów prawa miejscowego" wskazać należy, że pod pojęciem tym należy rozumieć akty normatywne zawierające przepisy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa, wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Uchwała w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jako skierowana do wszystkich osób zamieszkujących teren Miasta (Gminy) Łask, na których ciąży obowiązek uiszczania opłat, jest aktem prawa miejscowego. Dlatego stwierdzić należy, że nie ma przeszkód, aby w razie stwierdzenia naruszenia prawa, sąd mógł stwierdzić nieważność uchwał, mimo że od daty podjęcia aktu upłynęły prawie trzy lata, stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1875) – dalej: "u.s.g.". Przechodząc następnie do oceny merytorycznej zaskarżonej uchwały należy stwierdzić, że z art. 168 Konstytucji RP wynika prawo jednostek samorządu terytorialnego do uchwalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie ustalonym w ustawie. Konkretyzację tego prawa - poza uregulowaniami szczególnymi - zawiera w odniesieniu do gminy art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy, przy czym w myśl art. 18 ust. 2 pkt 8 tej ustawy podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat należy do wyłącznej właściwości rady gminy, lecz tylko w granicach określonych w odrębnych ustawach. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu, skarga Prokuratora zawiera usprawiedliwione podstawy i zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści § 6 uchwały Rady Miejskiej w Łasku nr VI/39/2015, "uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego, z mocą obowiązującą od 1 kwietnia 2015 r." W ocenie Sądu takie sformułowanie - w połączeniu z faktem, że przedmiotowa uchwała opublikowana została dopiero w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z dnia 8 kwietnia 2015 r. - oznacza, że można mieć wątpliwości co do daty wejścia w życie tego aktu, tj. czy akt prawa miejscowego, jakim jest przedmiotowa uchwala, wszedł w życie przed jego ogłoszeniem, tzn. 1 kwietnia 2015 r., czy też po upływie 14 dni od ogłoszenia. W ocenie Sądu taka regulacja jest nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa, gdy chodzi o przepisy prawa miejscowego. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1523), akty prawne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane są w dziennikach urzędowych i wchodzą w życie po upływie 14 dni od ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Jak stanowi jednocześnie ust. 2 tego przepisu, w uzasadnionych przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż 14 dni, a jeżeli ważny interes prawny państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia aktu w dzienniku urzędowym. Natomiast art. 5 stanowi, że przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że § 6 uchwały zawierający uregulowanie, że wzory deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustalone przez Radę Miejską w Łasku obowiązują od daty 1 kwietnia 2015 r., gdy nie zostały jeszcze podane do wiadomości (opublikowane), pozostawał w sprzeczności z zasadami demokratycznego państwa. W myśl art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa wspomniana ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych. Z treści powołanego art. 88 ust. 1 Konstytucji wynika z kolei, że data ogłoszenia przepisu prawnego, w tym m.in. uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, jest datą początkową, od której może on wejść w życie. Powtórzeniem zapisu konstytucyjnego jest art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa przytaczana wyżej ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych, a w szczególności treść cytowanego wyżej art. 4 ust. 1 wymienionej ustawy. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd podziela w całości argumentację skargi, że treść § 6 kwestionowanej uchwały zawiera nie tylko wewnętrzną sprzeczność, ale narusza także art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych. Data wejścia w życia aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd, godząc jednocześnie w wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. E.B.