II SA/Łd 1/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda, Protokolant Agnieszka Grosińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2006 roku sprawy ze skargi P. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia w pkt 2; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz P.P. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 15.12.2004 r. P. P. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zlokalizowaniu kiosku handlowego w Ł. przy ul. A. 303 na działce o nr 23/13, obręb [...]. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (DZ.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) orzekł o zawieszeniu z urzędu przedmiotowego postępowania na okres do dnia 15.12.2005 r. Na powyższe postanowienie P. P. złożył zażalenie wnosząc o jego uchylenie i ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej przez niego inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowieniem Nr [...] z dnia [...] uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. Po powtórnym przeanalizowaniu sprawy, organ l instancji postanowieniem nr [...] z dnia [...] zawiesił przedmiotowe postępowanie do dnia 15 grudnia 2005 roku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpoznaniu zażalenia wniesionego przez P. P., postanowieniem z dnia [...] nr [...]. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu l instancji. Na powyższe postanowienie P. P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W dniu [...] P. P. ponownie wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji polegającej na zlokalizowaniu kiosku handlowego w Ł. przy ul. A. 303 na działce nr 23/13 w obrębie [...]. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Prezydent Miasta Ł. zawiesił przedmiotowe postępowanie do dnia 5 sierpnia 2006 roku. W uzasadnieniu postanowienia organ l instancji stwierdził, że w dniu [...] Rada Miejska w Ł. podjęła uchwałę Nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta Ł. położonej w rejonie ulic B., A., C., D., E. i F., obejmującego m.in. teren wnioskowanej inwestycji. Plan ten ustalić ma sposób gospodarowania i warunki zabudowy na wskazanym terenie, co pozwoli uniknąć lokalizowania małych obiektów handlowych w sposób chaotyczny i destrukcyjnie wpływający na układ urbanistyczny miasta. Na postanowienie organu l instancji P. P. złożył zażalenie, w którym stwierdził, że samo korzystanie z ustawowej możliwości zawieszania postępowania bez szczegółowego uzasadnienia świadczy o dowolności i uważa je za nieuzasadnione. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowieniem z dnia [...], po rozpatrzeniu powyższego zażalenia, uchyliło zaskarżone postanowienie oraz umorzyło postępowanie organu l instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji stwierdził, iż sprawa ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zlokalizowaniu kiosku handlowego w Ł. przy ul. A. 303 na działce nr 23/13 w obrębie [...] była już przedmiotem rozpoznania przez organ l instancji. Bezspornym, zdaniem organu, jest bowiem, że Prezydent Miasta Ł. postanowieniem z dnia [...], zawiesił postępowanie prowadzone na wniosek P. P. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej inwestycji. Postanowienie powyższe zostało w dniu [...] utrzymane w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], na które to P. P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł.. Kolejny wniosek zainteresowanego z dnia [...] dotyczył również ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zlokalizowaniu kiosku handlowego w Ł. przy ul. A. 303 na działce nr 23/13 w obrębie [...]. Organ l instancji ponownie wydał postanowienie o zawieszeniu tego postępowania do dnia 5 sierpnia 2006 r., a wnioskodawca złożył na nie kolejne zażalenie podając te same argumenty. Zdaniem organu II instancji w omawianej sytuacji, wobec tożsamości obu spraw, mamy do czynienia z powagą rzeczy osądzonej. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ II instancji stwierdził, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej postanowieniem z dnia [...] (postanowienie utrzymane w mocy postanowieniem [...] z dnia [...]) ze sprawą będącą przedmiotem zaskarżonego postanowienia z dnia [...] Nr [...]. Zdaniem organu tożsamość obydwu postępowań zachodzi ponieważ: 1. sprawa dotyczy tych samych podmiotów - w obu przypadkach wnioskodawcą, tj. stroną postępowania jest P. P. zam. w Ł. przy ul. G. 38 m. 6/7, 2. sprawa dotyczy tego samego przedmiotu - w obu przypadkach przedmiotem postępowania jest sprawa ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zlokalizowaniu kiosku handlowego w Ł. przy ul. A. 303. Wobec zawieszenia postępowania (stwierdzonego postanowieniem organu l instancji z dnia [...] utrzymanym w mocy postanowieniem SKO w Ł. z dnia [...]), z uwagi na przystąpienie przez gminę do sporządzenia planu miejscowego, składanie kolejnych wniosków nie może mieć wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. 3. postanowienia zostały wydane w tym samym stanie prawnym, w niezmienionym stanie faktycznym. Wobec powyższego, zdaniem organu II instancji, w niniejszej sprawie nie może budzić wątpliwości, że sprawa będąca przedmiotem zaskarżonego postanowienia z dnia [...] została już wcześniej rozpatrzona i zakończyła się wydaniem ostatecznego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] utrzymującego w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku. Kolejny wniosek pochodzący od tej samej osoby w tej samej sprawie musi, zdaniem organu, powodować umorzenie przedmiotowego postępowania, gdyż dotyczy sprawy uprzednio już prowadzonej przez organ l instancji i zawieszonej ostatecznym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy uznał, iż ponowne orzekanie przez organ l instancji w tej samej sprawie, mimo nowego wniosku z innej daty jest bezprzedmiotowe i umorzył przedmiotowe postępowanie. W obszernej skardze na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], nr [...] skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, skarżący podniósł argumenty zawarte w zażaleniu na postanowienie organu l instancji i wniósł o stwierdzenie nieważności ostatecznego zaskarżonego postanowienia w trybie art. 156 § 1 pkt 3 K.P.. W uzupełnieniu stwierdził ponadto, że organ l instancji, rozpatrując zażalenie nie może wyjść poza przedmiot zaskarżenia i orzec o zakończeniu postępowania przez jego umorzenie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu swojej decyzji, wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 21 lutego 2006 r. skarżący wyjaśnił, że nie kwestionuje uchylenia przez SKO postanowienia o zawieszeniu postępowania przez organ l instancji, a skarży wyłącznie pkt 2 postanowienia SKO z dnia [...] w zakresie umorzenia postępowania l instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych (...), przy czym - zgodnie z § 2 tego artykułu - kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej lub w postanowieniu z punktu widzenia zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i zastosowania przepisów prawa materialnego właściwego na czas wydania decyzji lub postanowienia. Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia, następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 §1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.); naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy Sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie zaskarżone postanowienie w pkt 2 wydane zostało z rażącym naruszeniem przepisu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło bowiem o umorzeniu postępowania organu l instancji. Fakt, że art. 144 K.p.a przewiduje odpowiednie zastosowanie do zażaleń przepisów dotyczących odwołań, nie oznacza, że przepisy te można stosować wprost i bez ograniczeń. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu l instancji. Organ odwoławczy podejmując decyzję w trybie art. 138 § 1 pkt 2 K.P.. podlega ustawowym rygorom, co oznacza, że umorzyć postępowanie może wyłącznie uchylając "decyzję" organu pierwszej instancji. W przypadku zaś wniesienia zażalenia w sprawie zawieszenia postępowania organ odwoławczy właściwy do rozpatrzenia zażalenia ma wyłącznie kompetencje do dokonania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia w sprawie zawieszenia. W przeciwnym razie organ taki orzekałby o dwóch różnych przedmiotach: w przedmiocie proceduralnym i w przedmiocie sprawy, chociaż w tym ostatnim przedmiocie w ogóle brak jest w takim wypadku wypowiedzi organu l instancji. Nie jest zatem właściwy do wkroczenia decyzyjnie w zakres postępowania właściwego dla meritum sprawy, a taką decyzją jest decyzja o umorzeniu postępowania l instancji w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a W przypadku braku podstaw prawnych do zawieszenia postępowania (wynika to z uzasadnienia zaskarżonej decyzji) organ odwoławczy winien ograniczyć się jedynie do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski -Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. C.H. Beck, W-wa 1996 r., str. 433, 606 oraz wyroki NSA w Warszawie :z 22.10.1998 r. l SA 421/98 LEK nr 44546; z 18.06.1996 r. l SA 674/95 - ONSA 1997/2/94 ). Należy również podkreślić, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują możliwości uchylenia postanowienia o zawieszeniu postępowania i umorzenia postępowania pierwszej instancji w "tym zakresie", co zdaje się sugerować SKO w odpowiedzi na skargę (por. wyrok NSA w Warszawie z 22.04.2002 r. IV SA 1439/99, LEX nr 80588 ). Zarówno z treści zaskarżonego postanowienia jaki i jego uzasadnienia jednoznacznie wynika, że organ uchylił postanowienie o zawieszeniu postępowania, a jednocześnie umorzył postępowanie pierwszej instancji, a do tego ostatniego rozstrzygnięcia nie był uprawniony. Z przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.