II SA/Łd 1001/12

Dnia 4 grudnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2012 roku sprawy ze skargi B. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie magistrali wodociągowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz B. B. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 42 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. nr 38 poz. 229 ze zm.), w związku z art. 103 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (jednolity tekst: Dz. U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 ze zm.) udzielił A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. pozwolenia na użytkowanie magistrali wodociągowej Ø 300 mm między ulicami R. i K., od pkt 1 do pkt 8 w Ł.. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w toku prowadzonego postępowania ustalono, że podczas prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. postępowania ustalono, że magistrala wodociągowa Ø 300 mm między ulicami R. i K. w Ł. została wybudowana w latach 1983-1986 bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, w związku z czym organ wszczął postępowanie administracyjne i postanowieniem nr [...] z dnia [..] nakazał inwestorowi - A Sp. z o.o. przedłożenie dokumentów mających na celu doprowadzenie wybudowanej magistrali wodociągowej do stanu zgodnego z prawem. Z przedłożonych przez inwestora dokumentów wynikało, że przedmiotowa magistrala wodociągowa została wybudowana prawidłowo i nie ma konieczności wykonywania robót budowlanych w celu doprowadzenia jej do stanu zgodnego z prawem. Magistrala wodociągowa została wybudowana przed 1 stycznia 1995 r. W związku z tym, że zgodnie z art. 103 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie w/w ustawy, a do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, organ zastosował przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r.. W trakcie prowadzonego postępowania organ wykluczył przesłanki wynikające z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.. Wyjaśnił, że założenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w latach 1976 - 1990 dopuszczały wybudowanie rozpatrywanej magistrali wodociągowej, istnienie magistrali wodociągowej nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia oraz nie powoduje pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Mając powyższe na uwadze Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją [...] udzielił A Sp. z o.o. pozwolenia na użytkowanie magistrali wodociągowej. Na skutek odwołania B. B., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Po uzupełnieniu materiału dowodowego i ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] udzielił A Sp. z o.o. pozwolenia na użytkowanie magistrali wodociągowej. Organ II instancji na skutek kolejnego odwołania decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skargi B. B. wyrokiem z dnia 29 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 1013/07 uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Na Budowlanego w Ł. z dnia [...] wraz z poprzedzającą ją decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...]. W trakcie ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego organ nadzoru budowlanego uzupełnił materiał dowodowy o wyniki badania szczelności wodociągu. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynikało jednoznacznie, że magistrala wodociągowa znajduje się w dobrym stanie technicznym i jest szczelna. Mając powyższe na względzie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] udzielił A Sp. z o.o. pozwolenia na użytkowanie magistrali. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. kolejną decyzją z dnia [...] na skutek odwołania uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji z uwagi na brak załącznika graficznego w postaci mapy identyfikującej lokalizację przedmiotowej magistrali oraz dokumentu potwierdzającego niezbędną wiedzę i kwalifikacje osoby przeprowadzającej próbę szczelności magistrali wodociągowej. A Sp. z o.o. przedłożył następnie kopię właściwych uprawnień budowlanych osoby, która przeprowadziła próbę szczelności wodociągu oraz kopię mapy zasadniczej z naniesionym przebieg magistrali wodociągowej. W związku z tym, że stwierdzono zdatność do użytku wykonanego obiektu, a ze zgromadzonych dowodów wynika, że przedmiotowy obiekt nie stwarza zagrożenia bezpieczeństwa i może być użytkowany zgodnie z przeznaczeniem organ udzielił stronie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej magistrali. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B. B.. Decyzją z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazał ponadto, że jedynie przy spełnieniu dwóch pozytywnych przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. możliwe jest skuteczne przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego, a w konsekwencji wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w stosunku do samowoli budowlanej. Uznał też na podstawie zebranego materiału dowodowego, w tym stwierdzenia zdatności do użytku wykonanego obiektu, że inwestycja jest zgodna z ówcześnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, nie narusza obecnie obowiązujących przepisów, brak jest podstaw do uznania, że inwestycji mogłaby powodować niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia czy też niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Dodał również, że udzielenie zezwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego nie przesądza o prawie własności i nie ma wpływu na ustalenie tych praw, dlatego też organ nie miał obowiązku dokonywania ustaleń, czy inwestorowi przysługuje prawo własności. Wskazał, że nie stanowi podstawy do kwestionowania decyzji brak zgody na dysponowanie terenem dla celów budowlanych, bowiem prawo to jest badane w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym w oparciu o ustawę Prawo budowlane. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła B. B., wnosząc o zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2012 r. Nr 270) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu. Wady postępowania administracyjnego, skutkujące koniecznością: uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi sąd w myśl art. 151 p.p.s.a. skargę oddala. Zgodnie zaś z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działania, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przepis ten ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, jako że wyrokiem z dnia 29 stycznia 2008 r. w sprawie sygn. akt II SA/ Łd 1013/07 tutejszy Sąd po rozpoznaniu skargi B. B. uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] wraz z poprzedzającą ją decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...]. Sąd w składzie rozpoznającym po raz kolejny skargę na decyzję w przedmiocie waloryzacji tego samego odszkodowania jest zatem z mocy powołanego przepisu związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w uzasadnieniu tego wyroku. Sąd poprzednio rozpoznający sprawę stwierdził, że sprawa wydania pozwolenia na użytkowanie spornej magistrali wodociągowej nie została należycie wyjaśniona, a tym samym w toku postępowania doszło do naruszenia art. 7, art. 10 oraz art. 77 k.p.a. w zw. z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. i naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik postępowania powadzonego w sprawie o wydanie pozwolenia na użytkowanie, o którym mowa w art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. Jednocześnie Sąd uznał, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zm.), w związku z treścią art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003r.Nr 207, poz. 2016, ze zm.). Zgodnie z art. 42 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., inwestor, właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy terenowy organ administracji państwowej. Podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu (art. 42 ust. 3 powołanej ustawy). Stwierdzenie zaś zdatności do użytku następuje po wykluczeniu przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Zgodnie natomiast z powołanym art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego cześć: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Powołany przepis określa zatem dwie przesłanki, których łączne wykluczenie warunkuje wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, w trybie określonym w art. 42 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. W rozpoznawanej sprawie A Sp. z o.o. w Ł. złożył wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie magistrali wodociągowej - 300 mm, na odcinku od ul. R. do ul. K., załączając dokumentację tejże magistrali, wykonaną m.in. w oparciu o istniejącą dokumentację powykonawczą. Z analizy tej dokumentacji wynika m.in., że "magistrala została wykonana z rur żeliwnych ciśnieniowych kielichowych uszczelnionych ołowiem. Wodociąg ułożono na podsypce piaskowej grubości 20 cm. Na odgałęzieniach zamontowano zasuwy odcinające. W miejscach rozgałęzień i załamań wykonano betonowe bloki oporowe". W zakresie oceny stanu technicznego magistrali w dokumentacji tej stwierdzono zaś, iż "magistrala wodociągowa eksploatowana jest przez okres 20 lat. Ocenę magistrali dokonano na podstawie doświadczeń eksploatacyjnych oraz obecnie przeprowadzonego przeglądu w terenie. Podczas całego okresu eksploatacji na przedmiotowej magistrali nie odnotowano awarii. Ocenia się, że magistrala jest w dobrym stanie technicznym i może być w dalszym ciągu eksploatowana bez konieczności dokonywania zmian lub przeróbek". Jednocześnie z obowiązującego wówczas planu zagospodarowania przestrzennego (planu zagospodarowania przestrzennego woj. Miejskiego [....] na lata 1976-1990, stanowiącego plan ogólny [...] zespołu miejskiego - Dz. U. RN miasta [...] z [...] Nr [...], poz. [...]), zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Narodowej Miasta Ł. z dnia [...], ze. zm., wynika, że "w zakresie infrastruktury technicznej przewiduje się wybudowanie około 337 km sieci wodociągowej (magistralnej, rozdzielczej i podłączeń budynków)". Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, iż zgodzić się można ze stanowiskiem organu jedynie w zakresie oceny występowania pierwszej z przesłanek wskazanych w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. przesłanek. Niewątpliwie plan zagospodarowania przestrzennego woj. miejskiego [...] na lata 1976-1990, przewidywał budowę sieci wodociągowej, co tym samym oznacza, że magistrala była zgodna z założeniami planu zagospodarowania obowiązującego w okresie jej budowy (lata 1983-1986). Jednocześnie Sąd podzielił prezentowane w orzecznictwie stanowisko, iż zastosowanie do oceny tej zgodności powinien mieć plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w dacie budowy spornej magistrali (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 października 2006 r., VII SA/Wa 960/06, LEX nr 282417; wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 marca 2005 r., IV SA 5058/03, LEX nr 189051 oraz wyrok NSA z dnia 14 lutego 2007 r., II OSK 522/05, Lex nr 194370). Z kolei ocena spełnienia drugiej z przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., w ocenie Sądu, budziła liczne zastrzeżenia. Sąd stwierdził, że ocena stanu technicznego magistrali wodociągowej, zawarta w przedłożonej dokumentacji nie daje wystarczających podstaw do uznania, że w analizowanym przypadku doszło do jednoznacznego wykluczenia przesłanki określonej w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Analiza tej dokumentacji dowodzi bowiem, że ocenę stanu technicznego magistrali ograniczono jedynie do wskazania, iż podczas całego okresu eksploatacji na przedmiotowej magistrali (20 lat) nie odnotowano awarii i w związku z tym ocenia się, że "magistrala jest w dobrym stanie technicznym i może być w dalszym ciągu eksploatowana bez konieczności dokonywania zmian lub przeróbek". Jednocześnie Sąd podkreślił, że organy administracji publicznej, w tym także organy załatwiające sprawy z zakresu ustawy Prawo budowlane, obowiązuje zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, w następstwie której płynie nakaz podejmowania przez te organy wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.). Realizacja tego obowiązku w analizowanej sprawie niewątpliwie powinna przybrać postać nie tylko dowodu z oględzin nieruchomości, na której zlokalizowana jest magistrala wodociągowa, ale także oględzin części składowych tej magistrali, z zapewnieniem skarżącej czynnego udziału w tych czynnościach postępowania, zgodnie z zasadą przyjętą w art. 10 K.p.a. Ponadto zastrzeżenia Sądu budziła także strona formalna decyzji, a zwłaszcza sposób określenia w decyzji odcinka ulic, przez które biegnie magistrala, poprzez użycie określenia "między ulicami: R. a K. od punktu 1 do punktu 8 w Ł.". Zdaniem Sądu, taki zapis nie pozwalał na jednoznaczne zidentyfikowanie fragmentu magistrali, który został objęty decyzją o pozwoleniu na użytkowanie. Stąd też dla prawidłowości powinien załączyć do niej odpowiednią mapę obrazującą przebieg magistrali wodnej, nie zaś ograniczać swoje obowiązki w tym względzie do stwierdzenia w uzasadnieniu decyzji, iż przebieg ten został wykazany w inwentaryzacji budowlanej profilu magistrali, a ponadto "został pokazany graficznie w inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej i naniesiony na kopię mapy zasadniczej". W ocenie Sądu mapa obrazująca przebieg spornej magistrali wodociągowej powinna przyjąć postać załącznika graficznego do decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie, potwierdzającego rozmieszczenie wskazanych punktów "od 1-8". Sąd po raz kolejny rozpoznający sprawę stwierdził, że organ tylko częściowo wykonał zalecenia zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 stycznia 2008 r., a mianowicie w zakresie strony formalnej decyzji i załącznika do niej w postaci mapy obrazującej przebieg magistrali wodociągowej, w tym jej odcinka objętego pozwoleniem na użytkowanie. Swoje ustalenia w zakresie stanu technicznego wodociągu organ oparł na dokumentacji związanej z badaniem jego szczelności, złożonej przez A Sp. z o.o. w Ł. w postaci planu kontroli szczelności sieci wodociągowej, na którym zamieszono adnotację, iż w "dniu 2.07.2008 r. przeprowadzono sprawdzenie szczelności sieci wodociągowej metodą "Permalog". Nie stwierdzono przecieków. Punkty wykonywanych sprawdzeń zaznaczono na załączonej mapie nr 1 i 12". Niespornym jest, iż skarżąca nie uczestniczyła w czynności sprawdzenia szczelności przedmiotowego wodociągu, gdyż o terminie tej czynności nie została powiadomiona. Jak już powyżej wskazano Sąd zarzucił organowi naruszenie art. 10 K.p.a., który stanowi im. innymi, iż organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a zatem również w postępowaniu dowodowym. Uprawnienie strony do udziału w tym postępowaniu potwierdzone zostało w art. 79 K.p.a., zgodnie z którym strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. Zawiadomienie strony postępowania przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłaszanych żądań w żadnym razie nie sanuje uchybienia organu w zakresie zapewnienia stronie możliwości udziału w istotnych dla ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy czynnościach postępowania dowodowego. To, że organ nadzoru budowlanego nie przeprowadzał poprzez swoich pracowników dowodu w postaci próby szczelności wodociągu, nie zwalniało tego organu od obowiązku zapewnienia stronie możliwości udziału w tej czynności, wykonywanej przez A Sp. z o.o. w Ł.. Jest to tym bardziej uzasadnione, że skarżąca w toku postępowania kwestionowała samą metodę badania szczelności, brak protokołu z przeprowadzenia tej czynności ze wskazaniem wyniku pomiarów, a nawet sugerowała, że wnioskodawca szczelności wodociągu w ogóle nie sprawdzał. W tej sytuacji organ winien nie tylko zapewnić skarżącej jako stronie postępowania możliwość udziału w przeprowadzeniu tego dowodu, ale rozważyć również udział w nim swojego pracownika. To bowiem do organu należy ocena wiarygodności przedstawionych przez strony dowodów, w oparciu o które ustala, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Okolicznością tą w rozpoznawanej sprawie niewątpliwie jest przesłanka wskazana w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Organ w toku postępowania legalizacyjnego winien bowiem w nie budzący jakichkolwiek wątpliwości ustalić, że przedmiotowa magistrala wodociągowa nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Przestawione uchybienie przepisom postępowania administracyjnego mogło mieć w ocenie Sądu istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle powyższego stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego i procesowego, co skutkowało koniecznością ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł w oparciu o art. 200 powołanej ustawy, zaś z mocy art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się orzeczenia. n.k-o.