II SA/Łd 1002/11

Dnia 6 marca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2012 roku sprawy ze skargi R. R. na uchwałę Rady Miejskiej w Wieluniu z dnia 21 czerwca 2011 roku nr IX/93/11 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Wielunia oddala skargę. R.R. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia [...]r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W.. Uchwała ta została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591ze zm.) oraz art. 14 ust. 8, art. 15 ust. 2 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w nawiązaniu do uchwały nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...]r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta W. oraz uchwały nr [...] z dnia [...] r. zmieniającej w/w uchwałę nr [..] Rady Miejskiej w W.. W motywach skargi R.R. wyjaśnił, że jest właścicielem działki nr 104, położonej w W. w obrębie [...] przy ul. B., a następnie przedstawił swoje żądania skierowane do Rady Miejskiej w W. mające na celu: - odstąpienie od projektowanej lokalizacji i budowy schroniska dla zwierząt obok oczyszczalni ścieków i zlokalizowanie tegoż schroniska w innym miejscu; - zmianę przeznaczenia w/w działki nr 104 na cele specjalne lub przemysłowo-usługowe; - ewentualnie jej wykup przez Urząd Miasta i Gminy w W. w ustalonym terminie lub zamianę na inną działkę z której skarżący mógłby osiągać korzyści, albo wypłacenie stosownego odszkodowania. Uzasadniając skargę R.R. wyjaśnił, że w dniu 21 czerwca 2011r. Rada Miejska w W. podjęła zaskarżoną uchwałę, a także uchwałę nr nr [...] w sprawie stwierdzenia zgodności projektu miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego miasta W. ze Zmianą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W., zatwierdzoną uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...]r. Zdaniem skarżącego obydwie uchwały zostały podjęte niezgodnie z prawem, bowiem nie uwzględniając jego uwag uniemożliwiono stronie swobodne rozporządzanie własnością, wykazano nadmierną ingerencję w prawa osobiste, głównie prawo własności, jak również wywodzące się z tego prawa kształtowanie planów życiowych. Wskazał, że dotychczas działkę nr 104 uprawiał rolniczo i możliwe było staranie się o jej przekwalifikowanie w celu jej innego wykorzystania działki. Z chwilą uchwalenia studium i planu zagospodarowania przestrzennego, zdaniem skarżącego działka stała się bezwartościowa. Przeznaczeniem działki zrobiono łąki i pastwiska, a w odległości 40m od mojej działki zlokalizowano schronisko dla zwierząt, na co skarżący powołując się na art. 144 kodeksu cywilnego nie wyraził zgody. Nadto wskazał iż wnosił o zmianę lokalizacji, zmianę przeznaczenia działki nr 104 na usługi specjalne lub tereny przemysłowo-usługowe lub jej wykup bądź zamianę na inną działkę przez gminę, ewentualnie jeśli nie będzie to możliwe o wypłacenie odszkodowania. Skarżący powołując się na treść § 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa Rozwoju Wsi z dnia 23 czerwca 2004r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt (Dz. U. Nr 158, poz. 1657 ze zm.), wyjaśnił, że jego działka znajduje się 40 m od schroniska. Schronisko to obiekt uciążliwy , będący źródłem zanieczyszczeń dla gleby, zasobów wodnych, atmosfery, według skarżącego uniemożliwi mu rolnicze lub inwestycyjne wykorzystanie działki, bowiem w odległości 150m od schroniska nie będzie można nic zlokalizować, wybudować, prowadzić żadnej działalności, zatem działka stanie się bezwartościowa, co narazi skarżącego na straty. Dalej skarżący wskazał, iż w czasie uchwalania projektu Zmian studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W. wniósł uwagi o zmianę przeznaczenia w/w działki na usługi specjalne jak na sąsiedniej działce zlokalizowanej między dwoma oczyszczalniami ścieków. Jednak uchwałą Nr [..] z dnia [...]r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W. nie uwzględniono tychże uwag, wskazując że działka ta nie jest bezpośrednio położona przy terenie usług specjalnych. Skarżący stwierdził również, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jego działka widniała jako rolna, a w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako łąki i pastwiska. Jest to więc rozbieżność. Nadto w studium przekształcono działkę gminną w jako działkę o usługach specjalnych, nie określając co na niej będzie zlokalizowane, to miało w ocenie skarżącego sugerować powiększenie terenu oczyszczalni ścieków. Schronisko wedle strony miało być wcześniej zlokalizowane przy ul. G., następnie w rejonie byłej cukrowni, a ostatnio w R. koło wysypiska śmieci. Skarżący ponadto wskazał, że w planie miejscowego zagospodarowania jest przewidziane schronisko i jest zaznaczone jako obiekt uciążliwy dla zasobów wodnych i stanowiących źródło zakażeń, jak również główne źródło emisji zanieczyszczeń do atmosfery, zaś w załączniku nr 2 do projektu planu - rozpatrzenie uwag napisano, że lokalizacja schroniska jest zgodna z ustaleniami obowiązującej Zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w W. wniosła o jej oddalenie, wyjaśniając, iż skarżący nie wykazał w skardze, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie, polegający na istnieniu związku między tą uchwałą a własną indywidualną sytuacją prawną. Zdaniem organu wywodzenie naruszenia swego interesu prawnego z naruszenia przysługującego skarżącemu prawa własności nie stanowi podstawy do zaskarżenia uchwały w sprawie zgodności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W. ze zmianą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W., oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W.. Zdaniem organu postulowana przez skarżącego zmiana przeznaczenia nieruchomości stanowiącej jego własność jest niezgodna z ustaleniami zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W.. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W. teren ten został ustalony jako teren łąk i pastwisk. Nie stwierdzono natomiast niezgodności planowanej lokalizacji schroniska dla zwierząt przy ul. B. w W. ze Zmianą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W., a ustalona lokalizacja schroniska dla zwierząt w pełni zabezpiecza wyposażenie inwestycji w urządzenia infrastruktury technicznej, co wyklucza zanieczyszczenie środowiska. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego umożliwiają zatem skarżącemu korzystanie z nieruchomości będącej jego własnością w sposób dotychczasowy (zgodny z przeznaczeniem). Tym samym roszczenia o wypłatę odszkodowania lub też wykup bądź zamiana nieruchomości są bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w skrócie: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Sąd - nie przejmując sprawy do merytorycznego jej załatwienia - bada jedynie legalność zaskarżonego aktu pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron, oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc akt prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Ocena zasadności skargi winna odbyć się na gruncie przesłanek art. 147 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tejże ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części, albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wskazany powyżej Podstawę prawną wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę rady gminy (miasta) stanowi przepis art. 101 ust. 1 i art. 102a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Stosownie do tychże przepisów każdy, kogo interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia stwierdzonego naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, przy czym do sprawy tej nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, iż wniesienie skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest możliwe w każdym czasie, a jedynym warunkiem jest uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego strony lub jej uprawnienia. Jak wynika z załączonych akt administracyjnych, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wywołanego zaskarżoną uchwałą skarżący złożył w organie w dniu 5 lipca 2011 roku, Rada uchwałą z dnia 17 sierpnia 2011 roku nr [...] uznała wezwanie za nieuzasadnione. Skargę złożono w dniu 11 sierpnia 2011 roku, a więc w zakreślonym przez ustawę terminie 60 dni od dnia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a zatem wniesiona skarga jest dopuszczalna. Podkreślić nadto należy, iż skarżący, jako właściciel nieruchomości znajdującej się na terenie objętym kwestionowaną uchwałą ma interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Po ustaleniu, że skarżącemu przysługuje interes prawny w zaskarżeniu uchwały należy ustalić zatem, czy doszło do naruszenia interesu prawnego kwestionowaną uchwałą Skarżący w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa powołał się na naruszenie prawa własności nieruchomości i innych praw majątkowych związanych z tym prawem. Zgodzić się należy z wyrażonym w orzecznictwie sądowym poglądem, wedle którego interes prawny w postępowaniu planistycznym ma niewątpliwie właściciel nieruchomości, a interes ten znajduje ochronę chociażby w przepisach kodeksu cywilnego (vide: wyrok NSA z dnia 29 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1501/99, LEX nr 48196). Naruszenie tego interesu - w rozumieniu przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - to takie pogwałcenie subiektywnie pojmowanej przez skarżącego sfery uprawnień i interesów, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących (vide: wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1995 r., sygn. akt IV SA 346/93, ONSA 1996, z. 3, poz. 125). . Tej przesłanki skarżący nie wykazał. R.R. powoływał się na trzy okoliczności: - że organ nie uwzględnił wniosku o zmianę przeznaczenia nieruchomości na grunty przemysłowe czy usługowe, tak aby przeznaczenie to korespondowało z pobliską strefą usług specjalnych; - że ograniczono przeznaczenie gruntu do łąk i pastwisk w sytuacji, gdy od lat uprawia tę ziemię rolniczo; - że zapis o ulokowaniu w specjalnej strefie usług schroniska dla zwierząt ogranicza swobodne korzystanie z jego nieruchomości rolnej i taka lokalizacja narusza przepisy o lokalizacji tego typu inwestycji. Skarżący przy tym nie sprecyzował konkretnych zapisów uchwały, analiza tego aktu wskazuje natomiast, że R. R. kwestionuje zapis § 12 pkt 3 f akapit ostatni uchwały, określający jednostkę F.7.RŁ oraz odpowiadające mu określenie przeznaczenia na rysunku planu działki nr 104 w obrębie [...] przy ul. B. w W. oraz zapis § 23 ust.1 pkt 1 a uchwały, ustalający dla terenu US przeznaczenie usługi specjalne w formie schroniska dla zwierząt, w trym obiekty dla potrzeby opieki weterynaryjnej, zaplecza administracyjno – socjalnego, zaplecza magazynowo – technicznego, jako podstawowe przeznaczenie terenu i odpowiadające mu oznaczenie rysunku planu. Żaden z zarzutów podniesionych w skardze nie może odnieść skutku. Przede wszystkim nietrafny okazał się zarzut zmiany sposobu przeznaczenia nieruchomości należącej do skarżącego z gruntu rolnego na pastwiska i łąki. Istotnie mylący mógł być zapis w odpowiedzi na uwagi, w którym to dokumencie organ podał, że nieruchomość R.R. jest nieruchomością rolną. Tymczasem, jak wynika z rysunku planu i okazanych na rozprawie przez pełnomocnika organu zapisów planów poprzednio obowiązujących, również pod rządami poprzednich dwóch planów nieruchomość skarżącego leżała w strefie przeznaczonej na łąki i pastwiska. Z rysunku obrazującego przeznaczenie działki nr 104 przy ul. B. podczas obowiązywania planu uchwalonego w 1992 roku wynika, że nieruchomość skarżącego położona jest w obszarze terenów otwartych, chronionych przed zabudową i są to łąki i pastwiska (k.51 akt sądowych). Identyczne oznaczenie znajduje się w zapisach studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego z 2000 roku i zmian studium z 2007 roku (k.48-50 akt sądowych). Tak więc wbrew zarzutom skargi, uchwała nr [..] Rady Miejskiej w W. nie zmieniała przeznaczenia działki nr 104 w obrębie nr 5 w W.. Nie można zatem uznać, że ten zapis planu, który przewiduje, że nieruchomość skarżącego to łąki i pastwiska w jakikolwiek sposób narusza prawo własności skarżącego. Nie stanowi takiego naruszenia również odmowa zmiany przeznaczenia działki nr 104. Nie zmieniając przeznaczenia gruntu organ nie przekroczył władztwa planistycznego. Nieruchomość skarżącego nie graniczy też bezpośrednio ze strefą usług specjalnych, organ nie miał zatem obowiązku przyłączenia nieruchomości do tej kategorii gruntów, rozdziela je inna nieruchomość o przeznaczeniu tożsamym z nieruchomością skarżącego, która nadal pozostaje w obrębie terenów otwartych. . Nie może odnieść skutku zarzut pozbawienie skarżącego możliwości przekształcenia gruntu w przyszłości w działkę budowlaną, jako dotyczący zdarzenia przyszłego i niepewnego. Również kwestionowanie zapisu o przeznaczeniu nieruchomości funkcjonującej już jako strefa usług specjalnych na schronisko dla zwierząt jest pozbawione skuteczności. Skarżący wyraził obawy, że lokalizacja w przyszłości w tym miejscu schroniska stanowi naruszenie § 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa Rozwoju Wsi z dnia 23 czerwca 2004r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt (Dz. U. Nr 158, poz. 1657 ze zm.), który przewiduje strefę ochronną dla siedzib ludzkich i miejsc gromadzenia zwierząt w odległości 40 i 150 m od schroniska. Nie dotyczy ten zapis nieruchomości nr 104, z uwagi na jej przeznaczenie. Ponadto uchwała przewiduje zbudowanie schroniska w strefie, nie określając bliżej jego położenia. Strefa usług specjalnych zajmuje zaś obszar około 2 ha. Na etapie rozważań ogólnych, bo tylko takie są uprawnione w momencie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania, nie ma przeszkód do planowania i tego typu inwestycji na obszarze, w granicach którego zamyka się strefa ochronna związana z uciążliwością działania schroniska (150 metrów). Natomiast na etapie lokalizacji inwestycji organ będzie zobligowany do uwzględnienia szczegółowych rygorów związanych z umiejscowieniem schroniska zgodnie z warunkami określonymi w rozporządzeniu. Nie ma też niezgodności między zapisem planu, dotyczącym działki nr 104 a ustaleniami zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania. Przewidziane w studium tereny rolne obejmują także łąki i pastwiska. Nie narusza też postanowień studium planowanie w strefie usług specjalnych schroniska dla zwierząt. W obydwu przypadkach plan precyzuje zapisy studium, które ze swej istoty są bardziej ogólne i wymagają często doprecyzowania. Reasumując tę część rozważań – skarżący nie wykazał, aby kwestionowane przez niego zapisy planu zamieszczone w uchwale Rady Miejskiej w W. z dnia [...] roku nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania naruszały jego uzasadniony interes prawny. Przede wszystkim nie doszło wbrew twierdzeniom skarżącego do zmiany przeznaczenia gruntu z rolnego na łąki i pastwiska, tym samym uchwała w żaden sposób nie ogranicza możliwości wykorzystywania nieruchomości w sposób przewidywany w uprzednich planach zagospodarowania, tym samym nie ogranicza skarżącego w korzystaniu z prawa własności brak podstaw do skutecznego żądania aby organ zmienił przeznaczenie tej nieruchomości na przemysłowe lub usługowe, zaś zarzuty o negatywnym wpływie schroniska dla zwierząt na nieruchomość skarżącego są przedwczesne na tym etapie planowania z uwagi na wielkość obszaru, w którym inwestycja ta może być realizowana. Niespełnienie tej przesłanki zwalnia sąd z obowiązku badania prawidłowości procedury planistycznej Z uwagi na powyższe, wobec braku uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi sąd orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. m.ch.