II SA/Łd 1005/13

Dnia 17 stycznia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia NSA Anna Stępień Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2014 roku sprawy ze skargi J. J. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr: [...] znak: [...] w przedmiocie wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie ogrodzenia wybudowanego między nieruchomościami oddala skargę. LS [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., postanowieniem z dnia [...], nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Na podstawie akt sprawy ustalono, iż wskazanym postanowieniem wydanym na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. w związku z art. 123 k.p.a. organ pierwszej instancji odmówił J. J. wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie wybudowanego ogrodzenia między nieruchomościami usytuowanymi w Ł. przy ul. A 7 i A 5. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż J. J. pismem z dnia 31 sierpnia 2009 r. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. o podjęcie postępowania w sprawie usytuowania w/w ogrodzenia, a organ ten decyzją z dnia [...], nr [...] odmówił rozbiórki części spornego ogrodzenia, zaś decyzją z dnia [...], nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił w całości tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Powyższą decyzję organu odwoławczego J. J. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 8 grudnia 2010 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 934/10 oddalił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 13 listopada 2012 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 1242/11, oddalił skargę kasacyjną. Pismem z dnia 20 lutego 2013 r. J. J. wniosła o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej spornego ogrodzenia. Organ nadzoru budowlanego, odmawiając wznowienia postępowania, wskazał, iż w myśl art. 145 § 1 k.p.a. wznowienie postępowania może nastąpić tylko w sprawach administracyjnych zakończonych decyzją ostateczną jeżeli zaistnieją przesłanki wymienione enumeratywnie w punktach 1 – 8 tejże regulacji prawnej. Zdaniem organu, w niniejszej sprawie, brak jest ostatecznej decyzji administracyjnej załatwiającą sprawę. Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła J. J., żądając jego uchylenia i potraktowania jej wniosku o wznowienie postępowania jako wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Zdaniem strony, konieczne jest przeprowadzenie postępowania zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego i wydanie decyzji na podstawie art. 49b Prawa budowlanego. Skarżąca zarzuciła, niezgodną z przepisami Konstytucji RP, przewlekłość postępowania administracyjnego. Opisała dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując iż w dniu 20 lutego 2013 r. złożyła wniosek o wznowienie postępowania, co może być równoznaczne z wezwaniem organu nadzoru budowlanego do usunięcia naruszenia prawa. Podała, iż do dnia dzisiejszego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podjął żadnych czynności, przewidzianych przepisami art. 6 - 12, art. 35 – 37, art. 50 § 1 oraz art. 79 k.p.a., a także art. 75 k.p.c., co w jej ocenie stanowi przewlekłość postępowania administracyjnego, która wiąże się z coraz to większą szkodą materialną po jej stronie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu wskazanego na wstępie postanowienia z dnia [...] wyjaśnił, iż wprawdzie wnioskodawczyni zatytułowała swoje pismo "żądanie wznowienia postępowania", to na uwadze należy mieć, że w treści pisma nie wskazała, jakiego aktu administracyjnego miałoby dotyczyć żądanie i jakie okoliczności miałyby stanowić podstawę wznowienia, w kontekście przesłanek zawartych w art. 145 k.p.a. Nie sposób bowiem uznać za taką okoliczność przytoczenia treści art. 145 § 1 pkt 2, pkt 4, pkt 5 i pkt 6 oraz art. 145 § 2 k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego, wnioskodawczyni w piśmie inicjującym postępowanie wielokrotnie wskazywała na niewłaściwe i przedłużające się prowadzenie postępowania oraz zaniechanie przez organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego zastosowania art. 49b Prawa budowlanego. Organ administracji publicznej zobligowany jest w oparciu o regulację zawartą w art. 7 k.p.a., do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistej treści żądania. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił też uwagę, że stosownie do treści art. 63 § 2 k.p.a. podanie (żądanie, wyjaśnienie, odwołanie, zażalenie) powinno zawierać co najmniej żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych, zaś w przypadku braku możliwości ustalenia właściwej treści żądania organ winien, w zgodzie z art. 64 § 2 k.p.a., wezwać wnoszącego do usunięcia braków, w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Wyjaśniono ponadto, że wprawdzie w toku postępowania przed organem wyższego stopnia niedopuszczalne jest zgłaszanie nowych żądań, to mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności, nie sposób było uznać, że wnioskodawczyni zmienia dotychczasowe żądanie, w ten sposób, że zamiast wznowienia postępowania wnosi wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Strona jedynie sprecyzowała swoje żądanie zawarte w piśmie z dnia 20 lutego 2013 r., niepoprawnie odczytane przez organ pierwszej instancji. W takich okolicznościach, żądanie wznowienia postępowania należało odczytywać, jako żądanie ponownego, jak najszybszego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Powyższe postanowienie J. J. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi podnosząc, że budowa ogrodzenia między posesjami ul. A 5 i A 7 nie została zgłoszona zgodnie z art. 30 § 1 pkt 3 w związku z art. 29 pkt 23 Prawa budowlanego. Stanowi więc samowolę budowlaną, a organ winien zgodnie z art. 49b Prawa budowlanego wydać nakaz rozbiórki. Brak reakcji organu narusza jej dobra osobiste, jak zdrowie, mienie, godność i własność. Zarzuciła organowi odwoławczemu brak natychmiastowego reagowania na przewlekłość i bezczynność organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w treści zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w przepisie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) powoływanej dalej jako p.p.s.a. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, a więc jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Co więcej, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.); naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b); albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przeciwnym wypadku, stosownie do treści art. 151 p.p.s.a., sąd skargę oddala. W ocenie sądu, przy wydaniu kwestionowanego postanowienia nie doszło do naruszenia przepisów, które w myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skutkować winno jego uchyleniem. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego właściwie zweryfikował działania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. jako naruszające przepisy postępowania. Organ pierwszej instancji bez wyjaśnienia rzeczywistej woli strony potraktował, iż całość żądania skarżącej zawiera się w tytule kierowanego do organu pisma. Pismo z 20 lutego 2013 r. zostało nazwane "wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego". Jednak już w pierwszym zdaniu skarżąca stwierdza, że postępowanie w sprawie ogrodzenia nie zostało zakończone i żąda rozstrzygnięcia sprawy na podstawie art. 49b Prawa budowlanego. Wskazuje, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego powoduje szkodę materialną i krzywdę moralną oraz prowadzi do przewlekłości postępowania z winy organu. Co prawda, w dalszej części pisma powołuje przepisy art. 145 § 1 pkt 2, 4, 5, 6, oraz § 2 k.p.a, ale w uzasadnieniu podnosi, że PINB nie podjął w prawnie ustalonym terminie żadnych czynności w sprawie doprowadzając do przewlekłości postępowania. Przywołując zasady konstytucyjne wynikające z art. 2, 32 oraz 77 ust. 1 ustawy zasadniczej, wskazuje iż " każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej". Okoliczności te prawidłowo ocenił [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zwracając uwagę, że o treści żądania nie decyduje tytuł pisma lecz jego treść. Jeżeli zaś z treści pisma trudno wywieść jakie jest ostatecznie roszczenie strony bowiem, tak jak w sprawie niniejszej skarżąca stawia wiele zarzutów organowi powołując różne podstawy prawne, to rzeczą organu jest dotrzeć do rzeczywistej woli strony. Organ dysponuje środkami, przewidzianymi przez prawo, które mają na celu wyjaśnienie, czego domaga się strona. Ma to pierwszorzędne znaczenie, bowiem prawidłowe ustalenie treści żądania, pozwala na właściwe określenie przedmiotu sprawy i zastosowanie odpowiedniego trybu rozpoznania oraz rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o poprawną podstawę materialnoprawną. Nie jest natomiast dopuszczalne samodzielne poszukiwanie przez organ intencji strony i ustalanie treści żądania bez jej udziału, w sytuacji gdy poruszane w piśmie kwestie mogą być różnie kwalifikowane. Skarżąca z jednej strony wskazywała, iż postepowanie w sprawie ogrodzenia nie zostało zakończone co do istoty, a powinno być rozstrzygnięte w oparciu o przepis art. 49b Prawa budowlanego. Zarzucała przy tym organowi zwłokę w działaniu, a nawet bezczynność prowadzącą do przewlekłości postępowania. Z drugiej strony powoływała przepisy art. 145 § 1 pkt 2, 4, 5, 6, oraz § 2 k.p.a, wnosząc o wznowienie postepowania. Przy takiej różnorodności podnoszonych kwestii organ pierwszej instancji powinien skorzystać z instytucji wezwania strony do usunięcia braków formalnych pisma, przez sprecyzowanie żądania, w ustawowym terminie, pouczając o skutkach niedopełnienia powyższego (art. 64 § 2 k.p.a.). Brak bowiem spełnienia wymogów formalnych co do treści podania, do których należy wskazanie żądania (art. 63 § 2 k.p.a.), powoduje bezskuteczność wniesionego podania. Nałożony na organy administracji obowiązek podjęcia czynności w celu usunięcia braków formalnych związany jest z przyjętą w Kodeksie postępowania administracyjnego ochroną jednostki przed negatywnymi skutkami nieznajomości prawa. Dlatego organ ma też obowiązek, wynikający z art. 9 k.p.a., czuwania nad tym aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinien udzielić jej w razie potrzeby niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Organ pierwszej instancji wydał zaskarżony akt z naruszeniem powyższych przepisów postępowania, co właściwie ocenił organ odwoławczy. Następstwem owego naruszenia jest konieczność wyjaśnienia zasadniczego elementu stanu faktycznego sprawy, to jest ustalenia treści żądania strony, bez którego nie można sprawy rozstrzygnąć. Organ odwoławczy miał więc podstawy do zastosowania decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania, orzekając w myśl art. 138 § 2 k.p.a. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. a.tp.