II SA/Łd 101/02

Dnia 2 czerwca 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie : Sędzia NSA Małgorzata Stahl, p.o. Sędziego WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Arkadiusz Widawski, po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie nakazu rozbiórki części budynku 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...], Nr [...] ([...]); 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnie- nia się wyroku; 3) zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz Z. W. kwotę 10,00 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów pos- tępowania. Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. nakazał Z. W. opracowanie inwentaryzacji powykonawczej (geodezyjnej i budowlanej) robót budowlanych, wykonanych przy rozbudowie budynku mieszkalnego na działce w miejscowości S., przy ul. A 69 oraz przedłożenie jej w siedzibie organu wraz z ekspertyzą techniczną, dotyczącą tychże robót i projektem robót, uwzględniającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami w terminie do dnia 31.grudnia 2001r. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, iż do istniejącego budynku mieszkalnego Z. W. w 1997r. dobudował, częściowo na bazie istniejących murów, klatkę schodową, z wykonaniem przedłużenia dachu. Na ich realizację nie uzyskał pozwolenia na budowę, co stanowi naruszenie art. 28 Prawa budowlanego, zatem w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, po myśli art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. Nr 106 z 2000r. poz. 1126 ze zm.) zobowiązano właściciela do dokonania opisanych wyżej czynności. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Z. W. podnosząc, iż osobą, która wykonywała roboty budowlane, uznane za samowolę, był jego nieżyjący ojciec, J. W.. Konieczność ich dokonania wynikała zaś z przeniesienia wejścia do piwnicy na stronę zachodnią. Ponieważ zaś ojciec był właścicielem tej części domu, odwołujący się wskazał na brak możliwości zakazania mu dokonywania tychże robót. Podniósł nadto, iż piwnica przeznaczona jest do przechowywania buraków pastewnych, zatem ma związek z produkcja rolną. Tym samym na jej przebudowę nie było wymagane pozwolenie na budowę. W związku z przeniesieniem wejścia do piwnicy na stronę zachodnią, J. W. wykonał natomiast przedłużenie dachu i "postawił jedną ścianę celem zabezpieczenia wejścia do piwnicy przed zalaniem". Decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, podnosząc w uzasadnieniu, iż obowiązkiem organu I instancji jest wyjaśnienie kwestii własności nieruchomości, na terenie której zlokalizowany jest rozbudowany obiekt mieszkalny. Skoro bowiem Z. W. nie dokonywał robót budowlanych, będących przedmiotem postępowania, zaś inwestor nie żyje, koniecznym jest ustalenie osoby (lub osób), której przysługuje przymiot właściciela nieruchomości i nałożenie nań stosownych obowiązków. Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż postępowanie administracyjne winno zmierzać w kierunku rozbiórki wykonanych samowolnie robót budowlanych, zaś próba ich legalizacji, jest sprzeczna z prawem. Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. nakazał A. i Z. W. wykonanie rozbiórki robót budowlanych, związanych z rozbudową budynku mieszkalnego (tj. klatki schodowej z biegiem do piwnicy oraz przedłużenia nad nią połaci dachowej), zrealizowanej na działce w S., przy ul. A 69. W uzasadnieniu orzeczenia organ I instancji wskazał, iż nieruchomość powyższa stanowi własność A. i Z. W.. Roboty budowlane, polegające na dobudowie klatki schodowej i przedłużeniu połaci dachowej, zrealizowane zostały w 1997r. bez wymaganego pozwolenia na budowę, co skutkuje nakazem ich rozbiórki, zgodnie z treścią art. 48 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. Nr 106 z 2000r., poz. 1126 ze zm.) W odwołaniu od powyższego orzeczenia Z. W. ponownie wskazał, iż nie wykonywał opisanych w treści decyzji robót budowlanych. Zaś po ich ewentualnej rozbiórce, nastąpi "zalewanie wodą opadową pomieszczeń pod budynkiem głównym." To z kolei może, zdaniem odwołującego się, doprowadzić do zawalenia się budynku. Jest to bowiem budynek stuletni, murowany "na zaprawę wapienną", zaś ściana, która została dobudowana, wzmacnia konstrukcję głównego budynku, chroniąc go przed zawaleniem. Rozbiórka "dobudówki" spowoduje również uszkodzenie instalacji kanalizacyjnej. Wskazał ponadto, iż przybudówka jest obiektem małej architektury, zatem nie wymagała pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie organu I instancji, podzielając stanowisko tegoż organu, iż przedmiotowa "przybudówka" jest samowolą budowlaną, zatem obowiązkiem organów nadzoru budowlanego jest nakazanie jej rozbiórki w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutów odwołania, wskazał natomiast, że "istnieje wiele sposobów zabezpieczenia budynków przed wilgocią lub przesiąkaniem wody". Zaś argumenty, że rozbiórka spowoduje zalewania czy zawalenie się budynku są jedynie "domniemaniami i nie są poparte opinią osoby, posiadającej stosowne kwalifikacje zawodowe". Wobec tego natomiast, iż roboty budowlane, polegające na rozbudowie istniejącego obiektu budowlanego, nie stanowią budowy obiektu małej architektury, wymagając pozwolenia na budowę, nakaz ich rozbiórki jest obligatoryjny, zaś organ nadzoru budowlanego nie może dokonać legalizacji budowy, bądź wydać pozwolenia na użytkowanie obiektu. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył Z. W., powielając argumentację zawartą w treści odwołania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o oddalenie skargi, wywodząc jak w treści zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia [...] wstrzymano wykonanie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1.stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po myśli art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) natomiast, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270, zwanej w dalszej części rozważań p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Jeżeli zaś jest to niezbędne dla załatwienia sprawy, przewidziane ustawą środki stosuje się w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów, wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga (art. 135 p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy procedury administracyjnej, co w konsekwencji prowadzić mogło także do naruszenia prawa materialnego, w stopniu określonym w cytowanym przepisie. Przede wszystkim podzielić należy stanowisko organów nadzoru budowlanego, iż wykonane roboty budowlane, polegające na dobudowaniu do istniejącego obiektu mieszkalnego klatki schodowej oraz przedłużenia połaci dachowej nie są ani obiektem małej architektury w rozumieniu art. 3 pkt 4 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. prawo budowlane (Dz. U. Nr 106 z 2000r. poz. 1126 ze zm.), ani też obiektem gospodarczym, związanym z produkcją rolną i uzupełniającym zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, po myśli art. 29 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy. Obiektami małej architektury są bowiem niewielkie obiekty, w szczególności kultu religijnego (kapliczki, krzyże przydrożne, figury), posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej oraz użytkowe, służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Natomiast regulacja z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy dotyczy, jak wyżej wskazano, obiektów gospodarczych, zaś poza sporem pozostaje, iż w badanej sprawie, rozbudowany został budynek mieszkalny, który powiększono o klatkę schodową z biegiem do piwnicy, przedłużając także połać dachu. Tym samym organy prawidłowo uznały, iż rozbudowa obiektu mieszkalnego, na działce położonej w S. przy ul. A 69, winna była być poprzedzona uzyskaniem pozwolenia na budowę, po myśli art. 28 ust. 1 ustawy. Jego brak, skutkuje uznaniem wykonanych robót za samowolę budowlaną. Konsekwencją zaś powyższych ustaleń, jest, co do zasady, nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, skierowany do inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu (art. 48 w zw. z art. 52 ustawy). Zatem fakt, iż inwestor tj. J. W. nie żyje, stanowi podstawę do nałożenia obowiązku rozbiórki na właściciela (lub współwłaścicieli) nieruchomości. Zauważyć jedynie należy, iż w tym zakresie ograny winny ustaleń dokonywać na podstawie danych zawartych w dziale II księgi wieczystej, która dla nieruchomości jest prowadzona przez Sąd Rejonowy w W., nie zaś na podstawie wypisu z rejestru gruntów. Tym niemniej uchybienia w toku postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji, nie pozwalają na poprzestaniu na powyższych ustaleniach. Podkreślenia wymaga bowiem , że na podstawie art. 48 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego nie może orzekać o nakazaniu rozbiórki części obiektu budowlanego, wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę, jeżeli dobudowana część połączona jest z budynkiem trwale, w taki sposób, że ewentualne jej rozbiórka wymagałaby jednocześnie nakazania doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego lub też rozbiórki całego obiektu albo jego znacznej części. (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 8.grudnia 2000r. w sprawie o sygn.akt IV S.A. 2624/98, niepubl. w zbiorze urzędowym oraz z dnia 12.grudnia 1996r. w sprawie o sygn.akt II SA/Wr 236/96, OSP 1997/11/202). W rozpoznawanej sprawie, skarżący już w złożonym odwołaniu, wskazywał na konsekwencje, jakie dla tzw. budynku głównego pociągnie za sobą rozbiórka "przybudówki". Skwitowanie tychże zarzutów stwierdzeniem, iż są to jedynie "domniemania", zaś skarżący nie udowodnił podnoszonych okoliczności fachową opinią, trudno uznać za należyte rozważenie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Po pierwsze bowiem należyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy jest obowiązkiem organu administracji, co oznacza m.in., że organ ten jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody, służące jego ustaleniu (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17.października 2001r., w sprawie o sygn.akt I S.A. 1110/01, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępne Lex 75516) Po wtóre, ze znajdujących się w aktach sprawy szkiców, sporządzonych podczas oględzin, nie wynika by część dobudowana była podpiwniczona. Nie zostały na nim także wskazane istniejące (pierwotnie) piwnice, co nie pozwala za ocenę ewentualnej zasadności zarzutu zalewania ich wodami opadowymi i niebezpieczeństwa zawalenia budynku. Niewyjaśnienie sprawy w tym zakresie, stanowi naruszenie przepisów art. art. 77 § 1 i 107 § 3 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.), które mogło mieć wpływ na treść zaskarżonej decyzji. W razie potwierdzenia powyższych zastrzeżeń, należałoby bowiem rozważyć rozstrzygnięcie sprawy wykonania, dobudowanej bez pozwolenia na budowę części budynku, na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny cytowanych wyżej wyrokach z dnia 8.grudnia 2000r. w sprawie o sygn.akt IV S.A. 2624/98, niepubl. w zbiorze urzędowym oraz z dnia 12.grudnia 1996r. w sprawie o sygn.akt II SA/Wr 236/96, OSP 1997/11/202 Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.s.a. w zw. a art. 135 p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...]. Po myśli art. 152 p.s.a. natomiast rozstrzygnięto w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11.maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) w zw. z 97 § 2 ustawy z dnia ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), wobec tego, iż zasądzeniu na rzecz skarżącego podlegał jedynie uiszczony przezeń wpis sądowy.