II SA/Łd 101/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Gortych - Ratajczyk, po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi A z siedzibą w Ł. na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przeznaczenia nieruchomości do sprzedaży w drodze przetargu oddala skargę. Uchwałą z dnia [...], nr [...] Rada Miejska w Ł. - podjętą na podstawie przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 13 ust. 1, art. 28 ust. 1 i art. 37 ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - przeznaczyła do sprzedaży w drodze przetargu nieruchomość zabudowaną, składającą się z dwóch działek oznaczonych nr [...] i nr [...], położonych w obrębie nr [...], w Ł. przy ul. A, o łącznej powierzchni 13.218 m-, na realizację zespołu hotelowo - szkoleniowo - gastronomicznego. W piśmie z dnia 26 września 2008 r. Stowarzyszenie "A" z siedzibą w Ł. wystąpiło w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do Rady Miejskiej w Ł. o uchylenie przedmiotowej uchwały. Stowarzyszenie wskazało, że w 2008 r. Rada Miejska podjęła 3 uchwały dotyczące obszaru po Przedsiębiorstwie Komunalnym i północnej części Parku Miejskiego, którym zarzuciła niespójność, a wręcz wzajemne wykluczanie się. Stowarzyszenie wskazało, iż chodzi tutaj o uchwałę z dnia [...], nr [...] w sprawie uchwalenia Lokalnego Programu Rewitalizacji dla Ł. na lata 2007 - 2013, uchwałę z dnia [...], nr [...] w sprawie zawarcia umów najmu i dzierżawy oraz uchwałę z dnia [...], nr [...] w sprawie przeznaczenia nieruchomości do sprzedaży w drodze przetargu. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Rada Miejska w Ł. uchwałą z dnia [...] nr [...] odmówiła uchylenia uchwały własnej podnosząc, iż rozpatrywane wezwanie jest bezzasadne. W uzasadnieniu podkreślono, że nie ma sprzeczności pomiędzy przeznaczeniem do sprzedaży nieruchomości, a podjętą wcześniej uchwałą z dnia [...], nr [...] w sprawie zawarcia umów najmu i dzierżawy, która wyrażała zgodę na zawarcie umów najmu oraz przedłużenie już zawartych umów na okres jednego roku. Organ wskazał, że mając na uwadze okoliczności, iż procedura sprzedaży w drodze przetargu przedmiotowej nieruchomości zakończy się na początku 2009 r., uzasadnione jest przedłużenie umów najmu tyczących przedmiotowej nieruchomości. Ustosunkowując się do zarzutu sprzeczności kwestionowanej uchwały z uchwałą z dnia [...], nr [...] organ wskazał, że w żaden sposób nie blokuje ona sprzedaży przedmiotowej nieruchomości. Podjęte uchwały nie kolidują z zapisem Lokalnego Programu Rewitalizacji dla Ł. na lata 2007 - 2013, a wręcz zmierzają do zagospodarowania tego terenu w sposób poprawiający estetykę tej części miasta. W dniu 22 grudnia 2008 r. Stowarzyszenie A z siedzibą w Ł. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie przeznaczenia do sprzedaży w drodze przetargu nieruchomości zabudowanej, składającej się z dwóch działek oznaczonych nr [...] i nr [...], położonych w obrębie nr [...], w Ł. przy ul. A, o łącznej powierzchni 13.218 m-, na realizację zespołu hotelowo - szkoleniowo - gastronomicznego. W uzasadnieniu skargi wskazano na naruszenie przepisu art. 88 ust. 1 Konstytucji R.P. oraz podstawowych zasad funkcjonowania administracji publicznej tj. zasady praworządności oraz zasady zaufania. Zarzucono również naruszenie szeregu przepisów k.p.a., w tym art. 7, art. 10 § 1 i art. 124 k.p.a., bowiem Stowarzyszeniu nie zapewniono czynnego udziału w postępowaniu i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów, jak również nie poinformowano o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zdaniem strony skarżącej w zaskarżonej uchwale stwierdzono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, natomiast przepis art. 88 ust. 1 Konstytucji R.P. stwierdza, że warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Ponadto wskazano, że sprzeczność pomiędzy podjętymi wcześniej uchwałami Rady Miejskiej w Ł., a zaskarżoną uchwałą. W odpowiedzi na powyższą skargę Rada Miejska w Ł. wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że strona skarżąca w żaden sposób nie wykazała naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w przepisie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. W piśmie procesowym z dnia 9 lutego 2009 r. strona skarżąca podtrzymała swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W związku z tym, zgodnie z treścią art. 145 § 1 punkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji państwowej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie z treścią przepisu art. 3 powołanej ustawy kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków (...) podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W myśl przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a. - sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tejże ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Analizując skargę na uchwałę rady gminy wnoszoną w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) sąd administracyjny zobowiązany jest do badania, czy skarga spełnia wymagania formalne (termin, wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia prawa, charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia), a następnie, gdy wymagania te zostały spełnione - tak, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - sąd przystępuje do badania legitymacji skarżących. Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, po wcześniejszym bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia. Biorąc pod uwagę powyższą regulację prawną podmiot wnoszący skargę do sądu administracyjnego musi mieć w złożeniu takiej skargi nie tylko interes prawny rozumiany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem, lecz nadto ów interes prawny lub uprawnienie winny być naruszone taką uchwałą. Dokonując analizy w powyższym zakresie sąd uznał, iż przedmiotowa skarga jest dopuszczalna w świetle przesłanek opisanych w przepisie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a skarżący miał legitymację do wystąpienia z taką skargą do sądu administracyjnego. W szczególności wniosek taki wyprowadzić można po analizie celów statutowych działalności skarżącego Stowarzyszenia. Mając na względzie kryterium sądowej kontroli, jakim jest zgodność z prawem przedmiotu zaskarżenia, zaznaczyć należy, że obowiązek sądu administracyjnego uwzględnienia skargi na akt organów władzy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy co prawda naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie uprawnienia, w którego ramach rada gminy przyznaje prawa i nakłada obowiązki na określone podmioty. Na wstępie należy odnieść się do zarzutów tyczących zaskarżonego aktu jako źródła prawa miejscowego. Zgodnie z przepisem art. 40 ust. 1 powołanej ustawy, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy, w oparciu o upoważnienia ustawowe. Zatem cechą aktu prawa miejscowego jest jego powszechne obowiązywanie na obszarze działania organu, który go ustanowił. Za spełniający ten wymóg należy uznać taki akt, z którego wynika norma mająca walor abstrakcyjny, czyli adresowana do podmiotów określonych rodzajowo, kształtująca ich sytuacje prawne (nakładająca obowiązki czy też ustanawiająca określone uprawnienia). Ponadto norma powszechnie obowiązująca musi mieć charakter generalny, czyli taki, który określa adresatów poprzez wskazanie ich cech, a nie przez wymienienie z nazwy. Normy te nie konsumują się w jednostkowym stosowaniu, a zatem mają charakter normatywny. W związku z powyższymi uwagami wskazać również należy na przepis art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007 r., Nr 68, poz. 449 ze zm.), który wskazuje, że akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organy powiatu i gminy są ogłaszane w dziennikach urzędowych województwa. W świetle zaś art. 40 ustawy o samorządzie gminnym prawem miejscowym są akty zawierajęce przepisy powszechnie obowiązujące i akty kierownictwa wewnętrznego. Ich moment wejścia w życie określa art. 4 tej ustawy, ustanawiając w ust. 1 generalną zasadę, iż akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Z kolei przepis art. 4 ust. 2 przewiduje możliwość skrócenia okresu wejścia w życie aktu normatywnego stanowiąc, że dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia aktu w dzienniku urzędowym, jednakże tylko wówczas, jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy podkreślić należy, że zaskarżona uchwała z dnia [...] wyraża wolę przeznaczenia nieruchomości do sprzedaży, w związku z czym nie jestem aktem prawa miejscowego. Charakter prawny kwestionowanego aktu jednoznacznie określa przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym. Tak więc kwestionowana uchwała o przeznaczeniu nieruchomości do sprzedaży nie ma charakteru abstrakcyjnego, albowiem jest ona konkretnym i jednorazowym rozstrzygnięciem odnoszącym się do jednostkowej i niepowtarzalnej sytuacji. Tym samym zaskarżonej uchwale brak jest cech niezbędnych dla aktu prawa miejscowego. Prowadzi to do wniosku, że Rada Miejska w Ł. mogła zawrzeć w kwestionowanej uchwale postanowienie, że wchodzi ona w życie z momentem podjęcia bez konieczności publikacji w urzędowym publikatorze. Powyższa konstatacja czyni bezzasadnymi zarzuty stawiane w powyższym zakresie zaskarżonemu aktowi. Analizując dalsze zarzuty skargi dotyczące sprzeczności poszczególnych trzech wskazanych uchwał Rady Gminy w Ł. z dnia: [...],[...] oraz [...], sąd nie dopatrzył się pomiędzy nimi takiej sprzeczności. Pierwsza z nich, z dnia [...] dotycząca zawarcia umów najmu i dzierżawy wyraża zgodę na zawarcie i przedłużenie umów zawartych na okres jednego roku. Organ administracji jednoznacznie i przekonywująco wykazał, że podjecie tej uchwały oznaczało jedynie wyrażenie zgody na przedłużenie umów z podmiotami gospodarczymi, które mogły kontynuować zawarte umowy do czasu zakończenia procedury przetargowej. Skoro owa procedura, która została rozpoczęta zaskarżoną uchwałą - w ocenie organu - winna zakończyć się w 2009 r., to postanowienia uchwały z dnia [...] wskazują na wolę organu racjonalnego i efektywnego wykorzystania przedmiotowych nieruchomości w dotychczasowy sposób do czasu ich zbycia. Nie sposób zatem dopatrzeć się sprzeczności owej uchwały z uchwałą zaskarżona do sądu w niniejszej sprawie. Natomiast jeśli chodzi o drugą z uchwał, to podkreślić należy, że na mocy zaskarżonej uchwały przeznaczono do sprzedaży nieruchomości znajdujące się na działkach o numerze [...] i [...], natomiast uchwała z dnia [...] ustanawiająca Lokalny Program Rewitalizacji dla Ł. na lata 2007 - 2013 dotyczy kompleksu parkowego, a więc działek o numerach [...],[...] oraz [...]. Działki przeznaczone do sprzedaży nie są zatem objęte zakresem jej oddziaływania, bowiem jedynie sąsiadują z tym kompleksem. Stąd też nieuprawnione jest twierdzenie strony skarżącej o wzajemnym wykluczaniu się obu uchwał. Argumentacja, która w owym zakresie została zaprezentowana przez stronę skarżącą nie ma oparcia w prawie, a w szczególności nie wskazuje na skonkretyzowane naruszenia obowiązujących norm prawa. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił. LF