II SA/Łd 1012/12

Dnia 19 lutego 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2013 roku przy udziale --- sprawy ze skargi J. P. i M. P. o wymierzenie grzywny Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanemu dla miasta P. za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 lutego 2004 roku, sygn. akt: II SA/Łd 671/02 w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie - oddala skargę. LS J. i M. małżonkowie P. wnieśli skargę o ukaranie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta P. grzywną za to, że nie zostały wykonane prawomocne orzeczenia sądów administracyjnych – tj. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 lutego 2004 roku, sygn. akt: II SA/Łd 671/02 w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. W treści skargi jej autorzy wyjaśnili, iż w dniu 8 marca 2005 roku wystąpili do Wojewody [...] o wykonanie prawomocnych orzeczeń. Wniosek skarżących został przekazany zgodnie z właściwością do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., a następnie do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta P.. Mimo wydania przez sądy administracyjne prawomocnych orzeczeń i wielokrotnego zwracania się przez skarżących do organu nadzoru budowlanego szczebla powiatowego, organ ten pozostaje w bezczynności. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...] wyznaczył organowi powiatowemu dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 30 listopada 2010 roku. Mimo to organ ten pozostaje w bezczynności, a inwestor użytkuje obiekt budowlany mimo braku pozwolenia na użytkowanie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta P. w odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, iż postępowanie w sprawie budynku produkcyjno – magazynowego, istniejącego na działce stanowiącej własność Spółdzielni A w P. prowadzone jest od 1999 roku, zaś sprawa ta przekazana została z organu architektoniczno – budowlanego, po powstaniu Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla miasta P.. Obiekt ten wybudowany został w całości w oparciu ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] warunkującą budowę budynku odkupieniem od właścicieli części sąsiedniej nieruchomości, stanowiącej własność skarżących. Wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę stwierdził w dniu [...] Prezydent Miasta P.. Natomiast nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę stwierdził również Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (decyzja z dnia [...]). W wyniku postępowania podjętego przez organ, po wykonaniu przez właścicieli obowiązków wynikających z decyzji nr [...] z dnia [...] roku właściwy organ nadzoru budowlanego, decyzją z dnia [...] roku udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie spornego budynku produkcyjno – magazynowego. Decyzja ta utrzymana została w mocy przez organ odwoławczy w dniu [...], a rozstrzygniecie to zaskarżone zostało przez Jo. i M. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Wyrokiem z dnia 5 lutego 2004 roku, sygn. akt II SA/Łd 671/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił opisane wyżej decyzje obu instancji, udzielające pozwolenia na użytkowanie obiektu. W związku z uchyleniem pozwolenia na użytkowanie obiektu, akta dotyczące sprawy przekazane zostały z organu administracji architektoniczno – budowlanego do organu nadzoru budowlanego, w związku ze zmianą kompetencji organów w zakresie udzielania pozwoleń na użytkowanie. Po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego, organ postanowieniem z dnia [...], nr [...] nałożył na inwestora, na podstawie art. 56 ustawy z dnia 24 października 1974 roku – Prawo budowlane obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej. Wobec nie wykonania przez inwestora do dnia dzisiejszego obowiązku złożenia ekspertyzy technicznej organ skierował do inwestora upomnienie grożąc skierowaniem sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Ekspertyza techniczna została złożona przez inwestora i po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego w dniu [...], decyzją nr [...] organ nałożył na inwestora obowiązek wykonania określonych zmian i przeróbek budynku produkcyjno – magazynowego, wykonanie których pozwoli na doprowadzenie obiektu do zgodności z przepisami prawa. Po wykonaniu powyższych robót inwestor zobowiązany został do uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Skarżący brali udział w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym w sprawie co potwierdza fakt wniesienia przez nich zażalenia, otrzymali do wiadomości kopię decyzji nr [...] i kierowali interwencje do organów nadzoru budowlanego, jak i administracji architektoniczno – budowlanej. Skutkowało to koniecznością przekazywania akt sprawy do różnych organów i miało niewątpliwy wpływ na postępowanie, prowadzone w tej sprawie przez organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do uregulowania art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to konieczne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Przejawem stosowania przez sąd administracyjny owych środków jest możliwość wymierzenia grzywny organowi, który nie wykonuje wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania albo, który pozostaje w bezczynności lub przewlekłe prowadzi postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności (art. 154 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Przed przystąpieniem do dokonania oceny zasadności skargi należy jeszcze wskazać, iż przepis art. 154 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewiduje w istocie dwie sytuacje umożliwiające wymierzenie organowi grzywny. Pierwsza to tak, gdy organ nie wykonuje wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zaś druga ma miejsce wówczas gdy organ pozostaje w bezczynności lub przewlekłe prowadzi postępowanie po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności. Mając na uwadze, iż skarżący domagają się wymierzenia organowi grzywny w związku z "niewykonaniem" konkretnego wyroku, to należy wskazać, iż wyrokiem tym uchylono określony akt. Tym samym podstawę do wymierzenia organowi grzywny może stanowić jedynie pozostawanie organu w bezczynności po wydaniu wyroku, nie zaś samo niewykonanie wyroku. Oceniając zasadność wniesionej skargi należy wskazać, iż w realiach niniejszej sprawy mamy do czynienia z wydaniem w dniu 5 lutego 2004 roku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyroku w sprawie o sygnaturze II SA/Łd 671/02, w której rozpoznawana była skarga J. i M. małżonków P. na decyzję Wojewody [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. w sprawie pozwolenia na użytkowanie budynku produkcyjno – magazynowego wybudowanego przez Spółdzielnię A z siedzibą w P., na działce położonej w P. przy ul. A 83. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 59 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2010 roku nr 243, poz. 1623 ze zm.). Z uzasadnienia rzeczonego wyroku wynika, że u podstaw uchylenia decyzji obu instancji legło przekonanie o naruszeniu przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie, bowiem w podstawie prawnej wskazano przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu Sąd wskazał na braki w dokumentach zgromadzonych w aktach postępowania i odniósł się do naruszenia art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego, zatem zasady dwuinstancyjności przez organ odwoławczy. Nadto, Sąd wskazał, że organ po wydaniu postanowienia zobowiązującego inwestora do wykonania określonych robót budowlanych nie ocenił, czy inwestor je zrealizował. Czas wzniesienia obiektu budowlanego powoduje, że do sprawy winny znaleźć zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 roku – Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.). Reasumując dotychczasowe rozważania należy wskazać, że po uprawomocnieniu się powołanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2004 roku organ nadzoru budowlanego szczebla powiatowego zobowiązany był do ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Z wyjaśnień złożonych w tej sprawie przez organ, a przede wszystkim z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, jak i odpowiedzi na skargę wynika, iż organ zastosował się do wskazań zawartych w motywach wyroku tutejszego Sądu z dnia 5 lutego 2004 roku. W ramach postępowania organ nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia stosownej ekspertyzy na podstawie art. 56 ustawy z dnia 24 października 1974 roku. Z racji tego, że mimo upływu terminu inwestor nie zrealizował nałożonego na niego obowiązku, organ skierował do niego upomnienie z rygorem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Na dalszym etapie postępowania inwestor złożył stosowną ekspertyzę, a następnie po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego właściwy organ nadzoru budowlanego w formie decyzji nałożył na inwestora obowiązek wykonania określonych zmian i przeróbek budynku produkcyjno – magazynowego, które pozwolą na doprowadzenie obiektu do zgodności z przepisami prawa. W treści tej decyzji inwestor zobowiązany został także do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Powołane rozstrzygnięcia były przedmiotem kontroli instancyjnej, a także ocena legalności tychże rozstrzygnięć prezentowana była w orzeczeniach sądów administracyjnych. W tym miejscu zgodzić się należy z organem, że wielokrotne przekazywanie akt organom wyższej instancji lub sądom administracyjnym stanowi utrudnienie w szybkim, jak i sprawnym prowadzeniu postępowania. Opisany tok czynności organu podjętych w ramach prowadzonego postępowania stanowi przejaw realizacji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 lutego 2004 roku. Organ administracji w żadnym ze swoich działań nie zakwestionował poglądu wyrażonego przez Sąd w uzasadnieniu wyroku. Jednocześnie podkreślić należy, iż rzeczony wyrok nakazywał podjęcie, bądź wyjaśnienie danych okoliczności. W chwili obecnej, inwestor zobowiązany został do wykonania określonych robót (zmian i przeróbek w obiekcie budowlanym), a następnie do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Decyzja w tym przedmiocie jest ostateczna, zatem jeżeli inwestor będzie opóźniał się przy jej realizacji, organ nadzoru budowlanego uprawniony będzie do wszczęcia postępowania egzekucyjnego i stosowania wszystkich dopuszczalnych w tym zakresie środków egzekucyjnych. W ramach postępowania egzekucyjnego organ rozważyć powinien w szczególności możliwość zastosowania wykonania zastępczego. Ewentualna bezczynność organu w tym zakresie stanowi podstawę do wniesienia skargi na bezczynność, a nie wniosku o ukaranie organu grzywną na podstawie art. 154 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W analizowanej sytuacji należy uznać, iż czynności realizowane przez organ nadzoru budowlanego podejmowane były w sposób usprawiedliwiony okolicznościami sprawy. Działania te zmierzały bezpośrednio do urzeczywistnienia wytycznych zawartych w motywach wyroku Sądu. Mając na uwadze powyższe rozważania skargę jako bezzasadną należało oddalić na mocy art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. a.tp.