II SA/Łd 1019/11

Dnia 25 października 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Protokolant asystent sędziego Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2011 roku sprawy ze skargi K. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w przedmiocie zwrotu wydatków wnoszonych zastępczo przez Gminę Miejską P. za pobyt w domu pomocy społecznej - oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu zażalenia K.B. na postanowienie Prezydenta Miasta P. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie odmowy zawieszenia postępowania w przedmiocie zwrotu wydatków wnoszonych zastępczo przez Gminę Miejską P. za pobyt B.S. w Domu Pomocy Społecznej w P. w okresie od 1 października 2010r. do 28 lutego 2011r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt.1 w związku z art. 144 i art.97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000r Nr 98 poz.1071 z późniejszymi zmianami), zwanej dalej K.p.a., utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Z akt sprawy wynika, iż pismem z dnia 16 maja 2011 roku K.B. wystąpiła o zawieszenie postępowania w sprawie zwrotu wydatków wniesionych zastępczo przez Gminę Miejską P. za pobyt ojca skarżącej w domu pomocy społecznej. Jako uzasadnienie wniosku skarżąca wskazała okoliczność, iż wystąpiła z powództwem do Sądu Rejonowego w P. III Wydział Rodzinny i Nieletnich o ustalenie nieistnienia obowiązku alimentacyjnego wobec ojca. Powyższa sprawa jest w toku, a w tym przypadku orzeczenie sądu powszechnego – zdaniem strony – ma istotne znaczenie dla wyników postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Organ I instancji postanowieniem z dnia [...] odmówił zawieszenia na wniosek K.B. postępowania w przedmiocie zwrotu wydatków wnoszonych zastępczo przez Gminę Miejską P. za pobyt B.S. w Domu Pomocy Społecznej w P. w okresie od 1 października 2010r. do 28 lutego 2011r., z uwagi na fakt, iż w ocenie organu, wniesienie pozwu do sądu powszechnego o ustalenie nieistnienia obowiązku alimentacyjnego wobec ojca nie stanowi rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w rozumieniu art.97 § 1 pkt 4 K.p.a. Na powyższe postanowienie K.B. złożyła zażalenie, w którym wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub o zawieszenie postępowania w sprawie. Strona ponowiła argumentację, iż ustalenie nieistnienia obowiązku alimentacyjnego w stosunku do jej ojca ma istotne znaczenie dla wyników toczącego się postępowania administracyjnego. Wspomnianym na wstępie postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Zdaniem Kolegium, samo wniesienie pozwu do Sądu Rejonowego w P. III Wydział Rodzinny i Nieletnich o ustalenie nieistnienia obowiązku alimentacyjnego wobec ojca, nie może być podstawą do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a, bowiem wydanie decyzji w przedmiocie zwrotu wydatków wnoszonych zastępczo przez Gminę Miejską P. za pobyt Pana B.S. w Domu Pomocy Społecznej w P. w okresie od 1 października 2010r. do 28 lutego 2011r. nie pozostaje w bezpośrednim związku ze sprawą ustalenia nieistnienia obowiązku alimentacyjnego K.B. wobec ojca. Organ zauważył, że zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz.U z 2009, Nr. 175, poz. 1362 ze zm.), obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Dalej Kolegium wskazało, iż stosownie do art. 61 ust.3 powołanej ustawy, w przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1, 2 i 2a, z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. W świetle art. 96 ustawy o pomocy społecznej obowiązek zwrotu wydatków poniesionych na świadczenia z pomocy społecznej spoczywa na: 1) osobie i rodzinie korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej; 2) spadkobiercy osoby, która korzystała ze świadczeń z pomocy społecznej - z masy spadkowej; 3) małżonku, zstępnych przed wstępnymi osoby korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej - jedynie w przypadku gdy nie dokonano zwrotu wydatków zgodnie z pkt 1 i 2, w wysokości przewidzianej w decyzji dla osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej. Zdaniem organu przepisy zatem w sposób jednoznaczny wskazują katalog osób zobowiązanych do ponoszenia kosztów pobytu w domu pomocy społecznej i jak wynika z ich treści, w przypadku wstępnych i zstępnych pensjonariusza, powyższe zobowiązanie oparte jest na więzach pokrewieństwa, a nie istnieniu czy też nieistnieniu obowiązku alimentacyjnego względem siebie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. K.B. podtrzymała dotychczasowe stanowisko. Nadto skarżąca podniosła, że gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych zastępczo wydatków, lecz winno ono być poddane kontroli sądu powszechnego, a nie następować w drodze decyzji administracyjnej wydanej przez zainteresowaną gminę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie przejmuje zatem sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz jedynie dokonuje oceny działalności organu orzekającego z punktu widzenia kryterium legalności. Sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchyla to postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W przypadku bezzasadności skargi, podlega ona oddaleniu w oparciu o art. 151 powołanej ustawy. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu wydatków wnoszonych zastępczo przez Gminę Miejską P. za pobyt ojca skarżącej w Domu Pomocy Społecznej w P. w okresie od 1 października 2010r. do 28 lutego 2011r. Jak wynika z twierdzeń zawartych w skardze, podstawowym zarzutem w niej sformułowanym jest naruszenie przez organ administracji art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, mimo zaistnienia obligatoryjnej przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego w nim określonej. Zdaniem skarżącej określoną w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. przesłankę zawieszenia postępowania miałoby stanowić postępowanie przed sądem powszechnym toczące się na skutek powództwa skarżącej o ustalenie nieistnienia obowiązku alimentacyjnego wobec ojca. Nadto skarżąca zakwestionowała tryb dochodzenia roszczeń przez gminę i jako właściwy wskazała dochodzenie roszczeń przed sądem cywilnym. Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów należy w pierwszej kolejności zauważyć, iż zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Nie budzi wątpliwości, że przepis ten określa podstawy obligatoryjnego zawieszenia postępowania. W razie wystąpienia przesłanek w nim określonych na organie administracji ciąży obowiązek zawieszenia postępowania z urzędu. W związku z tym, w trakcie postępowania administracyjnego, organ ma z urzędu obowiązek badać, czy nie powstało zdarzenie lub sytuacja, która wymaga zawieszenia postępowania. Zwieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek, takich jak: postępowanie administracyjne musi być w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wydanie 7, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, str. 443 – 444). Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie, będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do rozstrzygnięcia, którego nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, gdyż właściwy jest inny organ lub sąd. Innymi słowy bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie nie jest możliwe. Musi zatem istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym. Instytucja procesowa zawieszenia postępowania nie oznacza jednak, że organ administracji właściwy do rozstrzygania sprawy może uchylić się od jej rozstrzygnięcia w oczekiwaniu na rozstrzygnięcie innego organu lub sądu (vide: wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2002r., sygn. akt SA/Sz 990/00 nie publ.). Przyczyną zawieszenia postępowania administracyjnego nie może być jednak taka okoliczność, którą organ prowadzący postępowanie administracyjne, może ocenić we własnym zakresie, nawet gdy okoliczność ta może być przedmiotem oceny dokonywanej także przez inne organy lub sądy w odrębnych postępowaniach. Ocena spełnienia ustawowo określonych przesłanek do rozstrzygnięcia danej sprawy jest bowiem podstawowym obowiązkiem organów administracji (art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a.), dlatego też organy te nie mogą się od niej uchylać, jeżeli nie zostało to wyłączone z ich właściwości, oczekując na dokonanie takiej oceny przez inne organy lub sąd (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 października 2007r., sygn. akt IV SA/Wa 1690/07 – Lex nr 340487). W tym miejscu należy wyjaśnić, iż stosownie do przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz.U z 2009, Nr. 175, poz. 1362 ze zm.) pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania (art. 60 ust. 1 cyt. ustawy). Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, następnie małżonek, zstępni przed wstępnymi, w ostatnim rzędzie zaś gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. W przypadku niewywiązywania się mieszkańca (ewentualnie jego przedstawiciela ustawowego), małżonka, zstępnych czy wstępnych z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków (art. 61 ust. 3 cyt. ustawy). Z powyższych przepisów wynika, iż wolą ustawodawcy w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej - na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Jednocześnie zaakcentowania wymaga, iż ustawodawca nie uzależnił tak zakreślonego obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej od istnienia bądź nieistnienia obowiązku alimentacyjnego, bowiem w analizowanych przepisach odwołał się do instytucji małżeństwa oraz do stosunku pokrewieństwa. Warto tu przypomnieć, że obowiązek alimentacyjny ma charakter pochodny wobec pokrewieństwa i samo ustalenie nieistnienia obowiązku alimentacyjnego nie może odnieść skutku w postaci ustania pokrewieństwa. W obliczu powyższych rozważań należy stwierdzić, iż wynik postępowania przed sądem powszechnym toczącego się na skutek powództwa skarżącej o ustalenie nieistnienia obowiązku alimentacyjnego wobec ojca nie może zaważyć o istniejącym pomiędzy tymi osobami stosunku pokrewieństwa. Z kolei obowiązkiem organu w toczącej się sprawie w przedmiocie zwrotu wydatków wniesionych zastępczo przez gminę za pobyt ojca skarżącej w domu pomocy społecznej jest ustalenie istnienia pokrewieństwa (a nie istnienia obowiązku alimentacyjnego) pomiędzy mieszkańcem domu a osobą zobowiązaną do zwrotu. Zatem pomiędzy tymi dwoma postępowaniami nie zachodzi związek przyczynowy, warunkujący zaistnienie zagadnienia wstępnego, którego powstanie stwarzałoby po stronie organu obowiązek zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., Odnosząc się zaś do argumentu skarżące, która kwestionowała tryb dochodzenia roszczeń przez gminę, przywołać należy tezę uchwały Sądu Najwyższego z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt III CZP 77/09, wedle której niedopuszczalna jest droga sądowa w sprawie o zwrot wydatków poniesionych zastępczo przez gminę w przypadku niewywiązywania się z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przez osoby, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( publik. OSNC 2010/5/66, Biul.SN 2009/10/11, Lex nr 522992). Wobec powyższego zarzut skargi nie jest zasadny. Na marginesie warto wyjaśnić, iż zgodnie z art. 64 ustawy o pomocy społecznej osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej można zwolnić, na ich wniosek, częściowo lub całkowicie z tej opłaty, w szczególności jeżeli: 1) wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce; 2) występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych; 3) małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia; 4) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko. Podkreślenia wymaga, iż organ rozpoznający prośbę o zwolnienie z odpłatności za pobyt w placówce, nie ma obowiązku przyznania zwolnienia, ale ma takie prawo. Fakultatywność orzeczenia o zwolnieniu z odpłatności zależna jest od sytuacji materialnej i rodzinnej osób zobowiązanych do opłat, zaś przypadki uprawniające do zwolnień zostały w przepisie wymienione jedynie przykładowo. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa i dlatego też na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 lipca 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił. m.ch.