II SA/Łd 102/08

Dnia 13 marca 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant Referendarz sądowy Magdalena Sieniuć, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2008 roku przy udziale - sprawy ze skargi H. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 104 i art. 108 K.p.a., art. 7 pkt 4, art. 8 ust. 1 i ust. 3 – 13, art. 38 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1, ust. 4 i 5 w związku z art. 147 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. nr 64, poz. 593 ze zm.), działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Ł. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej [...] przyznał H. M. na okres od dnia 1 lipca do 31 sierpnia 2007r. zasiłek okresowy w wysokości 166,95 zł miesięcznie, nakazał realizować świadczenie do dnia 30 każdego miesiąca oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej wynosi 477 zł. Na podstawie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 19 lipca 2007r. ustalono dochód strony na kwotę "0,00" zł. W myśl art. 147 ust. 3 pkt 1 wskazanej ustawy osobie samotnie gospodarującej przysługuje zasiłek okresowy w wysokości 35 % różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a posiadanym dochodem. W odwołaniu od tej decyzji H. M. zarzuciła, że przyznana kwota świadczenia nie jest adekwatna do bardzo trudnej sytuacji życiowej w jakiej się znalazła i w żadnym stopniu nie zaspokaja jej podstawowych potrzeb. Zebrany materiał dowodowy został błędnie oceniony, pomimo szczegółowego przedstawienia w organie I instancji trudnej sytuacji życiowej w jakiej się znajduje. H. M. podniosła również, iż jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku i nie posiada żadnych źródeł dochodu. W konsekwencji strona wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i podwyższenie przyznanego jej świadczenia lub przyznanie świadczenia dodatkowego stosownie do jej sytuacji życiowej. Decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. – Dz.U. z 2001r., nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 38 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1, ust. 4 i ust. 5, art. 147 ust. 3 pkt 1 oraz art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podniosło, iż organ I instancji przeprowadził wywiad środowiskowy, z którego wynika, że H. M. ma 55 lat i jest osobą bezrobotną, zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy od dnia 2 lutego 2006r. bez prawa do zasiłku. Nie pracuje dorywczo i nie osiąga żadnych dochodów. Mieszka w 3 – izbowym lokalu w blokach. Opłaty za czynsz wynoszą miesięcznie 302,54 zł, a zadłużenie w opłatach za energię elektryczną – 167 zł. Ze względu na nadmetraż nie otrzymuje dodatku mieszkaniowego. Jest osobą samotną (po rozwodzie). Ma dorosłego syna, z którym od kilku lat nie utrzymuje żadnych kontaktów. MOPS zobowiązał stronę do złożenia do komornika wniosku o egzekucję zaległych alimentów. Organ odwoławczy zauważył następnie, że sytuacja odwołującej się jest bardzo trudna. W zasadzie utrzymuje się ze świadczeń z pomocy społecznej. Kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 477 zł. W 2006r. i 2007r. minimalna wysokość zasiłku okresowego wynosi w przypadku osoby samotnie gospodarującej 35 % różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby (art. 147 ust. 3 pkt 1). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło dalej, że rozumie trudną sytuację materialną i życiową strony, lecz nie znajduje podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji. Zawarta w odwołaniu prośba o zwiększenie pomocy finansowej została potraktowana przez MOPS jako prośba o pomoc finansową na dożywianie i taka pomoc została stronie przyznana w wysokości 120 zł w październiku 2007r. Organ odwoławczy zauważył nadto, że strona może zgłosić się do organizacji takich jak Caritas, PCK w celu uzyskania pomocy materialnej, finansowej czy prawnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi H. M. wniosła o uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. oraz zmianę w części decyzji organu I instancji poprzez przyznanie jej zasiłku okresowego i dodatku wyżywieniowego od dnia złożenia wniosku. W uzasadnieniu strona podniosła, że przyznana jej kwota zasiłku jest za niska i została przyznana na zbyt krótki okres. Zgodnie z obowiązującym stanem prawnym, w szczególnie trudnej sytuacji materialnej, zasiłek okresowy może być przyznany w kwocie wyższej niż to określa art. 38 ustawy o pomocy społecznej, a także może być przyznany na okres do 10 miesięcy w roku kalendarzowym. Skarżąca podniosła także, iż została jej co prawda przyznana pomoc na dożywianie w wysokości 120 zł, ale tylko na miesiąc październik 2007r. Nadto powołała się ponownie na swoja trudna sytuację materialną i zły stan zdrowia. W konkluzji skarżąca stwierdziła, że decyzje organów administracji są rażąco sprzeczne z obowiązującym stanem prawnym, w szczególności z zasadami współżycia społecznego oraz konstytucyjną zasadą zabezpieczenia przez państwo podstawowych środków dla życia obywateli. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze, wyjaśniło dodatkowo, że stosownie do treści art. 38 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej rada gminy może w drodze uchwał podwyższyć minimalne kwoty zasiłku okresowego określonego w art. 147 ust. 2 i 3 cytowanej ustawy. Okres na jaki przyznawany jest zasiłek okresowy ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy. W rozpatrywanej sprawie zasiłek okresowy został przyznany na dwa miesiące, umożliwiając tym samym częściowe przezwyciężenie trudności finansowych i zdrowotnych, co jednocześnie ją obliguje do załatwienia sprawy egzekucji należnych alimentów. Podniesiony przez skarżącą zarzut naruszenia zasad wynikających z Konstytucji RP nie jest trafny, bowiem podstawę materialną rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy o pomocy społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło przy tym, że organy obu instancji w pełni zachowały reguły postępowania administracyjnego oraz wnikliwie i wszechstronnie wyjaśniły stan faktyczny sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych (...), przy czym – zgodnie z § 2 tego artykułu – kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej lub w postanowieniu z punktu widzenia zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i zastosowania przepisów prawa materialnego właściwego na czas wydania decyzji lub postanowienia. Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia, następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 §1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.); naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Bada więc zaskarżone orzeczenie pod kątem wszelkich naruszeń prawa, a nie tylko tych wskazanych w skardze. Stosownie do treści art. 133 § 1 powołanej ustawy Sąd rozstrzyga na podstawie akt sprawy. Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja ostateczna wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, co może mieć istotny wpływ na wynik postępowania. W rozpoznawanej sprawie sporna była jedynie wysokość zasiłku okresowego należnego skarżącej, gdyż organ jednoznacznie ustalił, że skarżąca jest osobą uprawnioną do otrzymywania tego świadczenia. Kwotę zasiłku okresowego przysługującego skarżącej wyliczono w oparciu o art. 147 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), który stanowi, że minimalna wysokość zasiłku okresowego w 2006 i 2007 r. wynosi w przypadku osoby samotnie gospodarującej – 35 % różnicy pomiędzy kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby. Nie ulega wątpliwości, że powołanym przepisem ustawodawca w sposób istotny ograniczył finansowy wymiar pomocy świadczonej przez państwo na rzecz osób uprawionych do zasiłków okresowych. Jednocześnie w art. 38 ust. 6 powołanej ustawy zawarte zostało upoważnienie dla rady gminy umożliwiające podwyższenie minimalnej kwoty zasiłku okresowego, o którym mowa w ust. 2 i 3. Do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie Rada Miejska Ł. nie skorzystała z tej możliwości i nie podjęła uchwały podwyższającej minimalną kwotę zasiłku okresowego. W tej sytuacji organy pomocy społecznej stosują stawki określone w art. 147 ustawy, który jest przepisem lex specjalis w stosunku do art. 38. Wskazane ograniczenie kwoty zasiłku okresowego nie upoważnia jednak organów do przyjęcia, iż zasiłek okresowy winien być w każdym przypadku ustalany w kwocie minimalnej. Powołany przepis mówi wszak o kwocie minimalnej tego zasiłku, a zatem rozstrzygnięcie w przedmiocie zasiłku okresowego ma charakter uznaniowy w szczególności, co do wysokości i okresu jego pobierania. Oznacza to, że organy administracji mają możliwość wyboru treści rozstrzygnięcia zależnie od okoliczności sprawy i posiadanych środków na zaspokojenie potrzeb osoby uprawnionej do uzyskania pomocy. Jednakże uznaniowość nie oznacza swobody organu orzekającego. Organ ma bowiem zgodnie z art. 7 K.p.a. załatwić sprawę zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uszczegółowieniem tej zasady jest przepis art. 3 ust. 1 ustawy, stosownie do którego pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Z kolei w art. 3 ust. 3 i 4 ustawa daje wskazówki co do zasad udzielania pomocy osobom potrzebującym stanowiąc, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia z pomocy winny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, przy czym potrzeby osób korzystających z pomocy powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (vide: wyrok WSA w Kielcach z 13.12.2007 r. II SA/Ke 633/07; wyrok WSA w Warszawie z 2.08.2006 r. II SA/Wa 1018/2006 – LEX nr 273707, wyrok WSA w Warszawie z 14.07.2006 r. I SA/Wa 603/2006 – LEX nr 271583). Decyzja o charakterze uznaniowym winna zawierać wszechstronne uzasadnienie przesłanek warunkujących udzielenie pomocy finansowej w określonej kwocie, do czego obliguje organ dyspozycja art. 107 § 3 K.p.a. Organ uznając więc konieczność udzielenia skarżącej pomocy w postaci zasiłku okresowego winien wskazać, jakimi kryteriami kierował się przyznając skarżącej zasiłek w kwocie minimalnej 166, 95 zł i na okres dwóch miesięcy. Uzasadnienie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego rozważań takich nie zawiera ograniczając się do ogólnikowego stwierdzenia, iż sytuacja skarżącej jest trudna i winna ona zgłosić się o pomoc do takich organizacji jak Caritas czy PCK. Poza sporem jest, iż o wysokości zasiłku okresowego w konkretnej sprawie decyduje organ, ale nie ulega wątpliwości, że to właśnie organ obowiązany jest wskazać, jakie okoliczności wpłynęły na ustalenie rozmiaru świadczenia, biorąc pod uwagę nie tylko argumenty wskazane przez uprawnionego, ale również możliwości budżetowe ośrodka pomocy społecznej. W rozpoznawanej sprawie organ okoliczności tych nie przedstawił i nie rozważył pomimo, iż skarżąca w toku postępowania administracyjnego podnosiła, że posiada zaległości czynszowe, ma odłączona energię elektryczną i inne niezapłacone zobowiązania, a nadto wymaga leczenia z uwagi na depresję. Zaniechanie rozważenia tych istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy stanowi naruszenie art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, czyni zaskarżone rozstrzygnięcie dowolnym i uniemożliwia ustosunkowanie się do zarzutów skargi sprowadzających się do kwestionowania wysokości przyznanego zasiłku oraz okresu, na jaki został przyznany. Z przytoczonych powyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. A.D.