II SA/Łd 1022/21

Dnia 23 czerwca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński Protokolant starszy asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2022 roku sprawy ze skargi Związku Międzygminnego [...] z siedzibą w Ł. na uchwałę Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 28 września 2021 roku nr XXXVI/466/21 w sprawie uchwalenia "Planu gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2019-2025 z uwzględnieniem lat 2026-2031" oddala skargę. dc W dniu 28 września 2021r. Sejmik Województwa Łódzkiego, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2020r., poz. 1668 oraz z 2021r., poz. 1038), zwanej u.s.g., oraz art. 34 i art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2021r. o odpadach (Dz. U. z 2021r., poz. 779, 784 i 1648), zwanej ustawą o odpadach, podjął uchwałę nr XXXVI/466/21 w sprawie uchwalenia "Planu gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2019 - 2025 z uwzględnieniem lat 2026-2031". Skargę na tę uchwałę wniósł Związek Międzygminny [...] z siedzibą w Ł., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zarzucając naruszenie: art. 7 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 64 i 65 u.s.g., art. 3 ust. 1-2a ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j.: Dz. U. z 2021r. poz. 888 z późn. zm.), zwanej u.u.c.p.g., oraz z art. 166 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz. U. z 1997 r., poz. 483 z późn. zm.), zwanej Konstytucją, poprzez uniemożliwienie Związkowi Międzygminnemu [...] wykonywania statutowych zadań, do realizacji których został utworzony przez gminy w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych, obowiązkowych zadań własnych gminy, zmierzających do zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej; art. 36 ust. 4 ustawy o odpadach poprzez pozbawienie organów wykonawczych gmin oraz związków międzygminnych z obszaru województwa prawa do zaopiniowania projektu Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami ("WPGO") w stosunku do zmian wprowadzonych do projektu i objętych zaskarżoną uchwałą, co spowodowało wydanie zaskarżonej uchwały z rażącym naruszeniem przepisów ustawy o odpadach; art. 36 ust. 5 ustawy o odpadach poprzez przekazanie projektu wojewódzkiego planu gospodarowania odpadami do zaopiniowania, a projektu planu inwestycyjnego do uzgodnienia, ministrowi właściwemu do spraw środowiska w wersji, która nie podlegała efektywnemu zaopiniowaniu przez organy wykonawcze gmin i związków międzygminnych, co spowodowało wydanie zaskarżonej uchwały z rażącym naruszeniem przepisów ustawy o odpadach; art. 36 ust. 7 ustawy o odpadach w zw. z art. 5 i art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j.: Dz. U. z 2021r. poz. 247 z późn. zm.), zwanej ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku, oraz art. 74 ust. 4 Konstytucji, poprzez wyłączenie możliwości realnego uczestnictwa w opracowywaniu planu przez społeczeństwo, z uwagi na pozbawienie go możliwości odniesienia się do ostatecznej treści projektu planu, co spowodowało wydanie zaskarżonej uchwały z rażącym naruszeniem przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku oraz Konstytucji; art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 "lit. 9" w zw. z art. 20 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach poprzez opracowanie planu gospodarki odpadami, który nie uwzględnia jednej z podstawowych zasad gospodarki odpadami, tj. zasady bliskości, oraz poprzez błędną analizę aktualnego stanu gospodarki odpadami w związku z niewłaściwą identyfikacją problemów w zakresie gospodarki odpadami i uznaniem, iż nie zachodzi potrzeba budowy dodatkowej infrastruktury służącej gospodarowaniu odpadami, tj. instalacji komunalnej Regionalnego Zakładu Zagospodarowania Odpadów Komunalnych (RZZOK) w miejscowości P., Gmina B., powiat [...], co spowodowało wydanie uchwały z rażącym naruszeniem przepisów ustawy o odpadach; art. 35a ust. 1 i 2 u.o.o. poprzez nieuwzględnienie w "Planie inwestycyjnym dla województwa łódzkiego", stanowiącym załącznik do "Planu gospodarki opadami dla województwa łódzkiego na lata 2019-2025 z uwzględnieniem na lata 2026-2031" instalacji komunalnej RZZOK, co spowodowało wydanie uchwały z rażącym naruszeniem przepisów ustawy o odpadach; art. 35 ust. 9 ustawy o odpadach poprzez pozbawienie skarżącego możliwości pozyskiwania środków Unii Europejskiej lub funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej na budowę instalacji komunalnej w związku z nieuwzględnieniem instalacji komunalnej RZZOK w planie inwestycyjnym, co spowodowało wydanie uchwały z rażącym naruszeniem przepisów ustawy o odpadach; art. 127 ust. 5 ustawy o odpadach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez organ określenia RZZOK w WPGO, podczas gdy skarżący posiada pozwolenie na budowę składowiska odpadów, co spowodowało wydanie uchwały z rażącym naruszeniem przepisów ustawy o odpadach; art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 19 lipca 2019r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019r., poz. 1579), zwanej nowelizacją z 2019 r., w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15 stycznia 2015r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015r., poz. 122), zwanej nowelizacją z 2015 r., poprzez zaniechanie automatycznego przeniesienia instalacji RZZOK planowanej do budowy ujętej w "Planie gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2016 - 2022 z uwzględnieniem lat 2023 – 2028" do nowego WPGO, co spowodowało wydanie uchwały z rażącym naruszeniem przepisów ustawy o odpadach oraz ustawy o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W oparciu o te zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości albo stwierdzenie, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzenie jej nieważności będzie niemożliwe. Ponadto wniósł o przeprowadzenie dowodu ze wskazanych dokumentów oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu tej skargi pełnomocnik podniósł, że w dniu 31 grudnia 2019r. skarżący złożył wniosek o umieszczenie instalacji komunalnej Regionalny Zakład Zagospodarowania Odpadów Komunalnych w miejscowości P., Gmina B., powiat [...] w projektowanym "Planie gospodarki opadami dla województwa łódzkiego na lata 2019-2025 z uwzględnieniem na lata 2026-2031" i "Planie inwestycyjnym dla województwa łódzkiego", stanowiącym załącznik do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Instalacja ta została ujęta w "Planie gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2016-2022 z uwzględnieniem lat 2023-2028", a ponadto, zgodnie z opinią Urzędu Marszałkowskiego z dnia 13 lutego 2018r. RZZOK w P. ujęta została w Planie inwestycyjnym stanowiącym załącznik do PGOWŁ i wpisuje się w założenia Planu. W ocenie pełnomocnika, budowa zakładu w województwie łódzkim i regionie jest konieczna z uwagi na działania monopolistów, którzy windują ceny małym gminom powodując znaczący uszczerbek w budżetach. Jednocześnie pełnomocnik zwrócił uwagę, że skarżący w dniu 28 maja 2019r. złożył wniosek o dofinansowanie dla inwestycji pn. "[...] - etap pierwszy Budowa Regionalnego Zakładu Zagospodarowania Odpadów Komunalnych w P.", w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko na lata 2014-2020, Działanie 2.2. Gospodarka odpadami komunalnymi, zgodnie z wymogami określonymi w konkursie o nr [...]. Ponadto pełnomocnik wyjaśnił, że Związek Międzygminny [...] zrzesza 19 gmin z północnej części województwa łódzkiego (ok. 150 tys. mieszkańców) i stworzył [...], którego częścią jest budowa Regionalnego Zakładu Zagospodarowania Odpadów Komunalnych w P.. Inwestycja ta posiada wszelkie dokumenty, wraz z prawomocnym pozwoleniem na budowę RZZOK - decyzja Starosty [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2013r. oraz z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach - decyzja Wójta Gminy B. z dnia [...] grudnia 2011r., znak: [...]. W przedstawionym do zaopiniowania pierwotnym projekcie WPGO instalacja komunalna RZZOK nie została uwzględnia. W związku z tym Związek Międzygminny [...] zgłosił uwagi, podnosząc potrzebę ujęcia RZZOK w WPGO i planie inwestycyjnym. Mając to na uwadze pełnomocnik wskazał, że zgłoszone przez skarżącego uwagi nie zostały uwzględnione z adnotacją "z uwagi na warunki środowiskowe budowa instalacji we wskazanej lokalizacji nie jest zasadna". Nie wprowadzono więc sugerowanych przez skarżącego zmian do ostatecznego projektu WPGO. W piśmie z dnia 28 kwietnia 2021r. skarżący zażądał wyjaśnień w przedmiocie nieujęcia RZZOK w projektowanym planie na skutek zgłoszonych uwag. Pismem z dnia 10 maja skarżący uzyskał zdawkową odpowiedź na pismo, w którym wskazano jedynie na to, iż lokalizacja składowiska jest niewłaściwa, a uwzględnienie budowy RZZOK w WPGO niemożliwe. W odniesieniu do tego pełnomocnik dodał, że mimo, iż do projektu WPGO i planu inwestycyjnego wprowadzono zmiany, bowiem uwagi niektórych podmiotów zostały uwzględnione, to modyfikacje te nie zostały poddane ponownej procedurze zaopiniowania przez organy wykonawcze gmin i związków międzygminnych. Nie zapewniono w tym postępowaniu również kolejnych konsultacji społecznych. Co więcej, Związek Międzygminny B. kierował do Marszałka Województwa Łódzkiego pismo z dnia 10 sierpnia 2021r., w których wskazał, iż nie zgadza się z nieuwzględnieniem jego uwag, podając ku temu argumenty o istotnym znaczeniu dla sprawy. Pismem z dnia 18 sierpnia skarżący ponownie uzyskał zdawkową odpowiedź na pismo, w którym wskazano jedynie na niewłaściwą lokalizację realizowanej inwestycji i brak możliwości uwzględnienia budowy RZZOK w WPGO. Pełnomocnik podkreślił, iż o obowiązku ujęcia realizowanego przez skarżącego instalacji komunalnej RZZOK przez Marszałka Województwa Łódzkiego na tejże liście orzekł Wojewódzki Sąd Administracji w Łodzi (sygn. akt II SAB/Łd 56/20). Pełnomocnik zwrócił uwagę, że wykonywanie zadań z zakresu utrzymania porządku i czystości, gospodarki odpadami wyczerpuje statutowe zadania, dla których wspólnej realizacji został utworzony Związek Międzygminny [...]. Skarżący, w związku z wykonywaniem przekazanych mu zadań publicznych, przystąpił do realizacji inwestycji, jaką jest instalacja komunalna RZZOK. Związek dysponuje wszelkimi niezbędnymi pozwoleniami i decyzjami w tym zakresie. Inwestycja mogła być realizowana przez skarżącego w związku z jej ujęciem w Wojewódzkim Planie Gospodarki Odpadami Województwa Łódzkiego na lata 2016-2022 z uwzględnieniem lat 2023-2028 oraz w załączonym do niego planie inwestycyjnym. Ujęcie inwestycji w wojewódzki planie gospodarki odpadami umożliwia pozyskiwanie środków na budowę instalacji ze środków unijnych lub funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Obecnie instalacja RZZOK jest w trakcie budowy. Wykonano już szereg prac zmierzających do realizacji inwestycji, finansowanych ze środków publicznych. Dalsza budowa RZZOK będzie wymagała kolejnych nakładów, stąd możliwość pozyskiwania środków finansowych również ze środków unijnych czy z funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej jest konieczna. W ocenie pełnomocnika, Zarząd Województwa - projektując WPGO, a także uwzględniając zgłaszane do projektu uwagi - pominął realizowaną przez Związek Międzygminny [...] inwestycję, mimo iż powinna być do niego automatycznie przepisana. Autorzy projektu WPGO zdawali się nie dostrzegać istotnych konsekwencji, które niesie ze sobą nieuwzględnienie - będącego już w realizacji - RZZOK w WPGO. Zdaniem pełnomocnika, pominięcie RZZOK w "Planie gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2019-2025 z uwzględnieniem lat 2026-2031" doprowadziło do licznych naruszeń. Doszło bowiem do nieuzasadnionego, bezpodstawnego uniemożliwienia skarżącemu realizacji zadań statutowych, do których został powołany przez tworzące go gminy. Motywując skargę pełnomocnik podniósł także, że pozbawiono prawa do zaopiniowania przez organy wykonawcze gmin oraz związków międzygminnych z obszaru województwa projektu WPGO. Niemożność zaopiniowania ostatecznego projektu stanowi nieuprawnione odstąpienie od procedury uchwalania WPGO, która to procedura służy temu, aby w projektowanym WPGO w sposób należyty odzwierciedlić rzeczywiste potrzeby społeczności lokalnych. Pełnomocnik wskazał przy tym, że autorzy projektu WPGO przekazali do gmin i związków międzygminnych nieostateczną wersję projektowanego aktu prawnego, a następnie zmienili ten akt prawny po zakończeniu konsultacji, nie gwarantując możliwości ponownego wypowiedzenia się przez organy wykonawcze co do nowego brzmienia projektu. Zdaniem zatem pełnomocnika, w rzeczywistości Sejmik Województwa Łódzkiego uchwalił inny akt prawny niż ten, który był poddany obligatoryjnej procedurze konsultacyjnej. W odniesieniu do tego pełnomocnik stwierdził, że w stosunku do ostatecznego projektu WPGO, uwzględniającego wprowadzone zmiany, nie ponowiono procedury z udziałem społeczeństwa. Udział społeczeństwa powinien być zapewniony w toku całej procedury związanej z uchwalaniem planu gospodarki odpadami, także w przypadku dokonywania zmian w przedstawionych projektach. W ocenie pełnomocnika skarżącego, doszło do naruszenia zasady bliskości poprzez nieujęcie w WPGO i planie inwestycyjnym instalacji komunalnej RZZOK. Nadto pełnomocnik ocenił, że organ dokonał również błędnej analizy aktualnego stanu gospodarki odpadami, uznając, iż nie zachodzi potrzeba budowy dodatkowej infrastruktury służącej gospodarowaniu odpadami, w sytuacji gdy regionalna społeczność wojewódzka podnosiła, że budowa zakładu RZZOK w województwie łódzkim i regionie jest konieczna z uwagi na działania monopolistów, którzy windują ceny małym gminom, powodując znaczący uszczerbek w budżetach. Pełnomocnik podniósł, że choć przepisy ustawy o odpadach nie wskazują na automatyczne przełożenie listy instalacji komunalnych planowanych do budowy - o której mowa w art. 38b ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach - prowadzonej przez marszałka województwa na treść wojewódzkiego planu gospodarkami odpadami oraz załączonego doń planu inwestycyjnego, to instalacje figurujące na liście prowadzonej przez Marszałka Województwa Łódzkiego zostały ujęte w uchwalonym zaskarżoną uchwałą planie inwestycyjnym. Nie sposób zgodzić się więc z wielokrotnie przedstawionym przez Marszałka Województwa Łódzkiego stanowiskiem o braku jakiegokolwiek prawnego znaczenia listy, o której mowa w art. 38b ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach. Zdaniem Marszałka lista ta ma wyłącznie informacyjny i poglądowy walor. Zdaniem pełnomocnika, lista instalacji planowanych do budowy stanowi istotną wskazówkę, sugestię dla Sejmiku Województwa Łódzkiego w kontekście inwestycji, które mają zostać ujęte w uchwalanym planie inwestycyjnym. Niewpisanie więc RZZOK na listę instalacji komunalnych (mimo takiego obowiązku, o czym orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi) mogło mieć istotny wpływ na ostateczną treść wojewódzkiego planu gospodarkami odpadami i planu inwestycyjnego, stanowiącego do niego załącznik. Pełnomocnik skarżącego wskazał, że nieobjęcie RZZOK planem inwestycyjnym jest również niezgodne z art. 35a ust. 1 ustawy o odpadach, w którym przewidziano, iż plan inwestycyjny określa potrzebną infrastrukturę dotyczącą odpadów komunalnych. W tym przypadku nie ma wątpliwości, iż RZZOK stanowi potrzebną infrastrukturę, ponieważ budowa zakładu w województwie łódzkim i regionie jest konieczna z uwagi na działania monopolistów, którzy windują ceny małym gminom, powodując znaczący uszczerbek w budżetach. Jest to instalacja komunalna, na którą obecnie oczekuje co najmniej 150.000 mieszkańców 19 gmin wchodzących w skład Związku Międzygminnego [...]. Poniesione nakłady inwestycyjne pochodzące z wpłat z budżetów gmin członkowskich przekraczają 10 milionów złotych. Pełnomocnik zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 18 ust. 4 nowelizacji z 2019 r. z dniem wejścia w życie tej ustawy tracą moc postanowienia wojewódzkiego planu gospodarki odpadami uchwalonego po dniu 1 lipca 2016r. i obowiązującego w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, dotyczące instalacji, o których mowa w art. 4 ust. 2 nowelizacji z 2015r., dla których nie zostało złożone przed dniem wejścia w życie tej ustawy zawiadomienie do organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy. Jednocześnie, zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 nowelizacji 2015r. przepisu art. 38a ustawy zmienianej w art. 1 nie stosuje się do instalacji, o których mowa w art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 1 lipca 2011r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897, Nr 171, poz. 1016 i Nr 224, poz. 1337), jeżeli budowę instalacji rozpoczęto przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Instalację, o której mowa w art. 16 ust. 3 nowelizacji z 2011r. uwzględnia się w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, jeżeli budowę instalacji rozpoczęto przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Mając to na uwadze pełnomocnik zaznaczył, że art. 16 ust. 3 nowelizacji z 2011r. jest dedykowany instalacjom, których budowa została ukończona. Wobec tego w przypadku instalacji komunalnej planowanej do budowy nie ma zastosowania art. 18 ust. 4 nowelizacji z 2019r. Należy więc, przyjmując zasadę racjonalnego ustawodawcy, wskazać, że organ powinien dokonać automatycznego przeniesienia instalacji komunalnych planowanych do budowy ujętych w "Planie gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2016-2022 z uwzględnieniem lat 2023-2023", ponieważ plan ten w stosunku do instalacji takich jak prowadzona przez skarżącego, tj. realizowanych, jednak nie zakończonych, nie wygasł. W odpowiedzi na tę skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że lista, o której mowa w art. 38b ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach posiada wyłącznie walor informacyjny i poglądowy (np. dla mieszkańców województwa) oraz pozbawiona jest znaczenia prawnego, bowiem umieszczenie na niej planowanej inwestycji nie wiąże się z żadnymi uprawnieniami po stronie wnioskodawcy. Podkreślił także, że dla celów finansowania inwestycji ze środków Unii Europejskiej lub funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej znaczenie może mieć wyłącznie ewentualne uwzględnienie planowanej instalacji w planie inwestycyjnym stanowiącym załącznik do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Plan inwestycyjny jest jednak dokumentem odrębnym od listy, o której mowa w art. 38b ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach. Pełnomocnik organu wyjaśnił, że na etapie drugich konsultacji i opiniowania, analogicznie jak poprzednio, zgłoszono uwagi i wnioski zarówno w zakresie wpisania nowych instalacji do projektu dokumentu, korekty wprowadzonych zapisów (w zakresie mocy przerobowej, terminów realizacji itp.), Szczegółowo zostały przeanalizowane wszystkie zgłoszenia i na tej podstawie Zarząd Województwa Łódzkiego wprowadził zmiany do projektu PGOWŁ 2019. Zmiany te nie dotyczyły jednak wpisania do projektu PGOWŁ 2019 wraz z załącznikami nowych instalacji. Zmiany miały głównie charakter porządkowy, jak np. zmiana terminu realizacji inwestycji, korekty kosztu, adresu, kodów odpadów, w przypadku budowy/modernizacji/rozbudowy punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych (tzw. PSZOK), które były zgłaszane zarówno w trakcie I i II konsultacji i opiniowania inwestycje te były uwzględniane, z uwagi na konieczność realizacji przez gminy obowiązku wynikające z art. 3 ust. 2 b) u.u.c.p.g. Jednocześnie podkreślił, że nie zostały wprowadzone żadne istotne zmiany do projektu dokumentu w stosunku do wersji poddanej drugim konsultacjom i opiniowaniu. Pełnomocnik organu podniósł, że Wójt Gminy B. wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia, polegającego m.in. na budowie kwatery do składowania odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w m. P., gm. B., pow. [...] (decyzja z dnia [...] grudnia 2011r. znak: [...]). Zarząd Województwa Łódzkiego opracowując projekt wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, a w ślad za nim Sejmik Województwa Łódzkiego uchwalając go, przede wszystkim uwzględnia zaprojektowanie systemu gospodarki odpadami zgodnie z potrzebami województwa w tym zakresie, ale jednocześnie w powiązaniu z eliminowaniem możliwych negatywnych oddziaływań na środowisko planowanych do budowy/rozbudowy instalacji do przetwarzania odpadów. Poza zasadami gospodarowania odpadami wynikającymi z ustawy o odpadach organy obowiązane są kierować się ochroną środowiska naturalnego oraz nie podejmować, ani nie promować działań, które wiążą się z niepotrzebnym ryzykiem dla środowiska naturalnego. Pełnomocnik organu wyjaśnił, że sama realizacja instalacji i wybudowanie zakładu nie jest jeszcze równoznaczne z możliwością jego działania. W tym celu, dla instalacji planowanej przez skarżącego, wymagane jest uzyskanie pozwolenia zintegrowanego, co w świetle przedłożonego na etapie uzyskiwania decyzji środowiskowej koreferatu budzi istotne wątpliwości, z uwagi na możliwość naruszenia art. 204 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2021 r. poz. 1973), który nakazuje aby instalacje wymagające pozwolenia zintegrowanego spełniały wymagania ochrony środowiska wynikające z najlepszych dostępnych technik, a w szczególności nie mogą powodować przekroczenia granicznych wielkości emisyjnych. Trudno zatem zgodzić się ze skarżącym jakoby organ miał obowiązek wpisać ową instalację na listę planowanych do budowy lub rozbudowy instalacji w sytuacji gdy budzi ona istotne wątpliwości zarówno w zakresie możliwości funkcjonowania, jak i możliwego rzeczywistego negatywnego oddziaływania na środowisko. Zrozumiałym jest dla organu, że skarżący zakłada, iż na terenie jego instalacji nie będzie dochodziło do awarii ani nie nastąpi wysoki stan wód gruntowych bądź lokalne podtopienia mimo, iż budowa prowadzona jest na terenie podmokłym i jednym z wymagań decyzji środowiskowej jest podniesienie terenu, aby przeciwdziałać ewentualnym podtopieniom planowanego do budowy składowiska. W odniesieniu do tego pełnomocnik organu wskazał, że podobne wątpliwości wyraził też Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Wnioskiem z dnia 20 stycznia 2021r., znak: [...], GDOŚ wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach, wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy B. oraz wstrzymanie wykonania tego rozstrzygnięcia. Wystąpienie zostało dokonane w trybie art. 76 ust. 7 ustawy ooś. Rozpatrując przedmiotowy wniosek SKO postanowieniem z dnia [...] marca 2021r., znak:[...], odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji Wójta z uwagi na prawomocność orzeczenia sądu wyznaczoną powagą rzeczy osadzonej, o której stanowi art. 170, w związku z art. 171 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zatem decyzja środowiskowa wydana przez Wójta Gminy B. stała się ostateczna i prawomocna. Pełnomocnik organu stwierdził, że naliza dokumentów dotyczących inwestycji w P. wzbudziła wątpliwości nie tylko Zarządu Województwa Łódzkiego, a także Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. W tej sytuacji, a przede wszystkim w trosce o stan środowiska naturalnego województwa łódzkiego, planowana do budowy instalacja w P. nie została uwzględniona w PGOWŁ 2019. Organ w zaskarżonej uchwale nie jest w stanie zawsze uwzględnić wszystkich instalacji zgłoszonych przez podmioty zainteresowane ich budową; organ, uwzględniając prognozowany strumień odpadów, obowiązany jest dokonać wyboru instalacji uznanych za preferowane czy istotne z punktu widzenia realizacji celów przyjmowanego planu gospodarki odpadami z uwzględnieniem ich potencjalnego oddziaływania na środowisko naturalne. W ocenie pełnomocnika organu brak jest podstaw prawnych do nałożenia na Sejmik Województwa Łódzkiego obowiązku uwzględnienia wszystkich wniosków zgłaszanych w toku opracowania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Oceniając ewentualne uwzględnienie wniosków skarżącego, nie sposób zdaniem pełnomocnika nie wziąć pod uwagę faktu, iż dysponując zapewnionymi źródłami finansowania planowanej inwestycji oraz wpisem w poprzednich planach gospodarki odpadami (które utraciły w zakresie instalacji skarżącego moc w dniu wejścia w życie nowelizacji z 2019r.). jednocześnie pełnomocnik wskazał, że skarżący nie zrealizował swojej inwestycji od 2013r. i nie przedłożył żadnych nowych dokumentów uzasadniających tak dalekie przedłużanie terminu jej realizacji, ani dających rękojmię, że inwestycja w obecnym okresie planowania rzeczywiście zostanie zrealizowana. Pośrednio trudności z realizacją inwestycji potwierdza występowanie wymagających warunków terenowych oraz przeszkód technicznych w prowadzeniu robót budowlanych. PGOWŁ 2019 stanowiący załącznik do Uchwały Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 28 września 2021r. Nr XXXVI/466/21 nie zawiera zapisów, które uniemożliwiłaby związkom międzygminnym wykonywania ich statutowych zadań, w tym skarżącemu. Pełnomocnik organu wyjaśnił, że przyczyną nieuwzględnienia instalacji w PGOWŁ 2019 jest lokalizacja inwestycji, która budzi wątpliwości środowiskowe, a nie cele statutowe związku i przypisane mu zadania. Reasumując błędne jest założenie, że ZM [...] może realizować swoje cele wyłącznie poprzez budowę tej jednej instalacji, w tej jednej lokalizacji. Nadto nadmienił, że zaskarżona uchwała nie uniemożliwia ani nie zakazuje realizacji tej inwestycji, skarżący może zgodnie z posiadanymi decyzjami kontynuować proces budowlany. Pełnomocnik organu podkreślił, że sejmik województwa ma ograniczone możliwości wyboru instalacji, które zostaną umieszczone w planie. Brak jest przepisów, które nakazują uwzględniać w planie wyłącznie podmioty publiczne bądź nadających im pierwszeństwo. Podmiotów wnioskujących o wpis do planu jest znacznie więcej niż dopuszczalnych mocy przerobowych, które sejmik może uwzględnić, bowiem w uzgodnieniach z Ministrem Klimatu i Środowiska są one zawsze przedmiotem dyskusji. W związku z powyższym zawsze istnieje konieczność dokonania wyboru pomiędzy instalacjami, które zostały zgłoszone. Niestety priorytetem jest, aby dana instalacja w ogóle powstała (została wybudowana), a nie poprzez brak realizacji "blokowała" moce przerobowe, które mogłyby zostać przypisane innemu podmiotowi. Instalacja w P. była wpisana w wojewódzki plan gospodarki odpadami od 2008r., jak sam skarżący podkreśla miał możliwość realizacji inwestycji, a pozwolenie na budowę posiada od 2013r. Mimo to planowana instalacja nie została zrealizowana, między innymi ze względu na trudne warunki terenowe i obecnie nie sposób uznać, że skarżący daje rękojmię, iż instalacja zostanie zrealizowana w okresie objętym aktualnym okresem planowania. Ponadto pełnomocnik organu wyjaśnił, że informacja o przystąpieniu do opracowania projektu PGOWŁ 2019 została podana do publicznej wiadomości m.in. poprzesz publikację informacji na stronie BIP Urzędu Marszałkowskiego Województwa Łódzkiego w dniu 25 marca 2019r. Projekt PGOWŁ 2019 został dwukrotnie skierowany do opiniowania zgodnie z zapisami ustawy o odpadach oraz przekazany do konsultacji społecznych zgodnie z ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Pisma dotyczące prośby o zaopiniowanie projektu PGOWŁ 2019 wraz z załącznikami zostały dwukrotnie skierowane do: samorządów gminnych: I konsultacje: data nadania: 21 lipca 2020 r., forma wysyłki: e-puap, II konsultacje: data nadania: 29 marca 2021 r., forma wysyłki: e-pua; a także związków międzygminnych, w tym do Związku Międzygminnego [...]: I konsultacje: data nadania: 21 lipca 2020 r., forma wysyłki: poczta tradycyjna, data doręczenia: 23 lipca 2020r. (ZM [...], Związek Gmin Regionu [...] Związku Komunalnego Gmin "[...]" - data nadania: 24 lipca 2020 r., forma wysyłki: e-puap; II konsultacje: data nadania: 29 marca 2021 r., forma wysyłki: poczta tradycyjna, data doręczenia: 01 kwietnia 2021 r. (ZM [...]), 30 marca 2021 r. (Związek Gmin Regionu [...]), 31 marca 2021 r. (Związek Komunalny Gmin "[...]"). Zdaniem pełnomocnika, wbrew twierdzeniom skarżącego, organ przygotowując PGOWŁ 2019 poddał go dwukrotnym konsultacjom, właśnie po to, aby uniknąć ewentualnego zarzutu dokonania konsultacji w niewystarczającym zakresie i pominięcia jakiegokolwiek podmiotu uprawnionego do wypowiedzenia się co do treści przygotowywanej uchwały. Dlatego po wprowadzeniu zmian i uwzględnieniu części uwag po przeprowadzeniu pierwszych konsultacji i dokonaniu istotnych zmian względem treści pierwotnego dokumentu, organ ponowił zarówno konsultacje społeczne, jak i opiniowanie uchwały przez uprawnione organy, a dopiero następnie przekazał jej treść do zaopiniowania i uzgodnienia w odpowiednim zakresie przez właściwego ministra. Jednocześnie pełnomocnik organu podkreślił, że zmiany wprowadzone w tekście zaskarżonej uchwały w trakcie opiniowania i uzgodnień dokonywanych przez ministerstwo nie miały charakteru istotnego i nie były to zmiany merytoryczne, wpływające na treść czy cele wskazywane w tej uchwale. Oceniając działania organu – zdaniem pełnomocnika - należy mieć również na uwadze, iż zaskarżona uchwała jest niezmiernie skomplikowanym dokumentem o charakterze specjalistycznym, obejmującym wiele szczegółów o charakterze technologicznym, środowiskowym czy ekonomicznym i ograniczenie możliwości wprowadzania do treści uchwały jakichkolwiek poprawek, choćby o charakterze porządkującym, upraszczającym, czy uwzględniającym zweryfikowanie podawanych danych, mogłoby w praktyce uniemożliwiać opracowanie wartościowego pod względem merytorycznym dokumentu i konieczność ciągłego ponawiania konsultacji. Pełnomocnik organu podniósł, że nie jest tak, że planowana przez skarżącego inwestycja była uwzględniona w projekcie PGOWŁ 2019, a następnie została z niej usunięta bez wiedzy i konsultacji z uprawnionymi organami. Projekt zaskarżonej uchwały od początku nie przewidywał uwzględnienia instalacji planowanej przez skarżącego i w tym zakresie nie uległ zmianom, a więc działania organu i zarzucane naruszenia nie miały wpływu na sytuację prawną skarżącego. Brak jest logicznych argumentów pozwalających przyjąć, że kolejne konsultacje i opiniowanie niezmienionego merytorycznie dokumentu mogłyby doprowadzić do zmiany treści uchwały. Pełnomocnik organu wskazał, że realizacja zasady bliskości nie może następować kosztem naruszenia innych zasad, którymi organy powinny się kierować oraz akceptowania ryzyka środowiskowego, którego można uniknąć. Obowiązek ograniczenia negatywnego wpływu na środowisko związanego z gospodarowaniem odpadami oznacza nakaz minimalizowania ilości wytwarzanych odpadów oraz oczywiście zachowanie zasady bliskości, niemniej jednak oznacza on również obowiązek minimalizowania negatywnego oddziaływania, jakie mogą wywierać na środowisko instalacje do przetwarzania odpadów. W ocenie pełnomocnika organu, realizacja zasady bliskości nie powinna również odbywać się bezwzględnie kosztem istotnych interesów społeczności lokalnych, na co zwrócono uwagę w trakcie konsultacji społecznych oraz na dalszych etapach opracowywania zaskarżonej uchwały. Pełnomocnik organu podkreślił, że Sejmik Województwa Łódzkiego, dokonując wyboru instalacji, które zostaną ujęte w wojewódzkim planie gospodarki odpadami i planie inwestycyjnym stanowiącym jego załącznik, kierował się wyborem planowanych instalacji nie budzących wątpliwości lokalizacyjnych z uwagi na warunki środowiskowe. Nie bez znaczenia były również sygnały społeczne sprzeciwiające się budowie danej instalacji. Brak uwzględnienia danej instalacji w planie nie oznacza, że budowa takiej instalacji miałaby być nielegalna. Nie oznacza również, że organ kontestuje albo podważa posiadane przez inwestora decyzje administracyjne. Nie mniej jednak Sejmik Województwa zobowiązany jest wziąć pod uwagę, że owe decyzje są kontestowane i podważane przez organy ku temu powołane – Wojewodę oraz GDOŚ, abstrahując od formalnej skuteczności takich działań. W zakresie nowelizacji z 2019r. pełnomocnik organu podniósł, iż z dniem 6 września 2019r. tracą moc postanowienia wojewódzkiego planu gospodarki odpadami uchwalonego po dniu 1 lipca 2016r. i obowiązującego w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, dotyczące instalacji, o których mowa w akapicie powyżej (czyli takich, które miały wydaną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach lub decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przed dniem 1 stycznia 2012r. i których budowę rozpoczęto przed dniem 6 lutego 2015r.), dla których nie zostało złożone przed 6 września 2019r. zawiadomienie do organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy. Taka sytuacja ma miejsce w przypadku budowy instalacji w P., ponieważ do dnia 5 września 2019r. skarżący nie złożył zawiadomienia do organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy. Pismem z dnia 21 czerwca 2022 r. pełnomocnik skarżącego podniósł, że arbitralna ocena organu świadcząca o tym, że w jego ocenie ryzyko negatywnego oddziaływania na środowisko w przypadku przedmiotowej inwestycji jest znaczące, stoi w ewidentnej sprzeczności z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia wydanej przez Wójta Gminy B. oraz powiązanego z nią postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi z dnia [...] listopada 2013r. Zdaniem pełnomocnika organ nie był uprawniony do takiej oceny decyzji, która jest prawomocna i ostateczna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019r. poz. 2325 ze zm.), zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonego aktu, tj. jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonego aktu, a jedynie zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 147 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Wedle przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Na gruncie art. 147 § 1 p.p.s.a. judykatura wskazuje, że "wprowadzając sankcję nieważności – jako następstwo naruszenia prawa – ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów ustawy o samorządzie powiatowym [w tej sprawie ustawy o samorządzie wojewódzkim – dopisek WSA], w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą wystąpić przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 79 ust. 1 i ust. 4 u.s.p.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie, przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 roku, sygn. II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 roku, sygn. SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie prawa, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2096). Natomiast, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa" (tak pp. prawomocny wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 sierpnia 2020r., II SA/Łd 213/12). Rozpoznając wniesioną w tej sprawie skargę Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem nie doszło przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały do tak rozumianego naruszenia prawa procesowego i materialnego, który skutkowałby stwierdzeniem jej nieważności. Istota sporu, wyrażona obszernie sformułowanymi w skardze zarzutami pomimo braku zarzutu naruszenia prawa procesowego, sprowadza się do dwu uogólnionych kwestii ujętych w pogrupowanych zarzutach: po pierwsze, do pominięcia w procedurze przyjmowania projektu planu gospodarowania odpadami konsultacji społecznych oraz uzgodnienia projektu planu z organami wykonawczymi gmin i związkami międzygminnymi; a po drugie, do pominięcia w planie gospodarowania odpadami instalacji skarżącego i zaniechania automatycznego przeniesienia planowanej do budowy instalacji skarżącego w palnie gospodarki odpadami - a w konsekwencji uniemożliwienia skarżącemu realizacji jego statutowych zadań w zakresie zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej w obszarze gospodarowania odpadami. Rozpoznając tak zarysowaną istotę sporu Sąd zauważa, że skarżący w żaden sposób nie podważył poczynionych przez organ w sprawie ustaleń faktycznych skutecznym zarzutem naruszenia prawa procesowego. Tymczasem podważenie ustaleń faktycznych jest konieczne do skutecznego podniesienia zarzutu wadliwego zastosowania prawa materialnego. Sformułowanie w oparciu o przepisy ustawy o odpadach, określające tryb przyjmowania planu gospodarowania odpadami, zarzutu wadliwie przeprowadzonej procedury przy podejmowaniu tego planu wymagają wykazania związku przyczynowego między zarzucanym naruszeniem prawa procesowego a wynikiem sprawy, tj. wykazania stosowną argumentacją, że gdyby nie doszło do naruszenia prawa to jest wysoce prawdopodobnym, że rozstrzygnięcie sprawy byłoby inne niż zaskarżone. Skarżący takiej argumentacji nie zawarł ani w skardze, ani w jej uzasadnieniu. Argumentacja skarżącego sprowadza się bowiem do wielokrotnego powtórzenia pominięcia udziału związku i organów wykonawczych w opiniowaniu planu (wobec wprowadzenia do niego kolejnych zmian), nie wykazuje jednak istotności tego naruszenia dla treści planu gospodarowania odpadami. Tymczasem w przypadku naruszenia prawa procesowego nie wystarczy samo powołanie się na konkretne naruszenie, ale warunkiem koniecznym dla uwzględnienia skargi jest istotność tego naruszenia. W ocenie Sądu zarzucane organowi naruszenie procesowe nie ma charakteru istotnego, bowiem nawet gdyby projekt planu, do którego wprowadzono ostatnie przed przyjęciem planu (a powoływane w argumentacji przez skarżącego) zamiany, został przedłożony do zaopiniowania skarżącemu, to i tak nie zmieniłoby to treści planu w zakresie uwzględnienia w tym planie jej instalacji. Skarżący nie dostrzega, że zmiany te nie dotyczyły istotnych kwestii, ani też nie dotyczyły samej skarżącej, której instalacja w projekcie spornego planu od samego jego początku nigdy nie była ujęta. Z niespornych i niekwestionowanych ustaleń faktycznych wynika wszak, że w trakcie I etapu opiniowania i konsultacji skarżący – po przekazaniu pisma dotyczącego opinii o planie w dniu 23 lipca 2020 r.) - zgłosił uwagi w zakresie pominięcia w planie jego instalacji. Uwagi te nie zostały przez organ uwzględnione (tabela pozycja 34). Natomiast w trakcie II etapu opiniowania i konsultacji (koniecznego z uwagi na uwzględnienie części uwag zgłoszonych podczas I etapu opiniowania i konsultacji) skarżący – jak wykazał w odpowiedzi na skargę, w toku wystąpienia oraz do protokołu rozprawy organ – otrzymał pismo w sprawie zaopiniowania projektu planu (w dniu 1 kwietnia 2021r.), lecz nie złożył uwag. Natomiast Związek w dniu 19 kwietnia 2021 r. negatywnie zaopiniował kwestie ujęcia jego instalacji w planie, "nie zgłaszał nowych uwag do projektu Planu podtrzymując dotychczasową argumentację". Z kolei zgłoszone przez inne podmioty – w toku II etapu konsultacji - uwagi częściowo zostały uwzględnione przez organ, a projekt planu po tych uwagach nie został skierowany do ponownych konsultacji. Podnieść jednakże należy, że uwagi te nie miały najmniejszego oddziaływania na sytuację prawną i faktyczną skarżącego. Na żadnym etapie opracowania projektu planu nie doszło do usunięcia instalacji zgłaszanych przez skarżącą, projekt planu od początku nie przewidywał uwzględnienia instalacji skarżącego. Nawet więc z logicznego punku widzenia nie sposób doszukać się związku między zarzucanym przez skarżącego naruszeniem a treścią uchwały. Nie jest bowiem sporne w tej sprawie, że w wyniku tego etapu nie wprowadzono do projektu planu gospodarowania odpadami żadnych nowych instalacji, jak i nie wykreślono uprzednio w nim ujętych instalacji, a zmiany miały wyłącznie charakter porządkowy i objęły korektę adresu instalacji, zmianę wskazanych kodów przetwarzanych odpadów, zmianę terminu realizacji bądź zakończenia budowy instalacji oraz zmianę kosztów planowanych do realizacji inwestycji. Nie były to zatem zmiany merytoryczne, wpływające na katalog podmiotów ujętych w planie. Ponadto po wprowadzeniu zmian do projektu planu, w wyniku uwzględnienia uwag w pierwszych konsultacjach, organ ponownie poddał projekt planu ze zmianami konsultacjom. Pominięcie w tej ponownej procedurze konsultacyjnej skarżącego nie miało zatem najmniejszego wpływu na pogorszenie jego sytuacji, zmiany były bowiem irrelewantne dla skarżącego. Podnieść również trzeba, że plan jest – jak słusznie podnosi organ – "niezwykle skomplikowanym dokumentem o charakterze specjalistycznym, obejmującym wiele szczegółów o charakterze technologicznym, środowiskowym czy ekonomicznym i ograniczenie możliwości wprowadzania do treści uchwały jakichkolwiek poprawek, choćby o charakterze porządkującym, upraszczającym czy uwzględniającym zweryfikowanie podawanych danych, mogłoby w praktyce uniemożliwić opracowanie wartościowego pod względem merytorycznym dokumentu i konieczność ciągłego ponawiania konsultacji". Ten argument jest o tyle istotny, że ponowienie procedury z błahych powodów mogłoby doprowadzić do tego, że plan gospodarowania odpadami mógłby nie zostać przyjęty w przewidzianym terminie, co w konsekwencji miałoby kolosalne skutki społeczne, bowiem zachwiana zostałaby prawidłowa gospodarka odpadami i odbiór odpadów zwłaszcza z gospodarstw domowych. Nie wystarczy zatem dla jego podważenia jedynie ogólnikowe powołanie się na zarzut naruszenia procedury. Natomiast w zakresie zarzutów skarżącego – najogólniej je ujmując - w zakresie niezasadnego pominięcia instalacji skarżącego w planie gospodarowania odpadami – Sąd stwierdza, że stosownie do art. 35 ust. 1 lit. g) ustawy o odpadach "plany gospodarki odpadami zawierają: 1) analizę aktualnego stanu gospodarki odpadami na obszarze, dla którego jest sporządzany plan, w tym informacje na temat: g) identyfikacji problemów w zakresie gospodarki odpadami, w tym oceny potrzeby tworzenia nowych lub zmiany systemów zbierania odpadów oraz budowy dodatkowej infrastruktury służącej gospodarowaniu odpadami, zgodnie z zasadą bliskości, oraz, w razie potrzeby, realizacji inwestycji w celu zaspokojenia istniejących potrzeb, a także zamknięcia istniejących obiektów przeznaczonych do gospodarowania odpadami, uwzględniające, w razie potrzeby, podstawowe informacje charakteryzujące z punktu widzenia gospodarki odpadami obszar, dla którego jest sporządzany plan gospodarki odpadami, a w szczególności położenie geograficzne, sytuację demograficzną, sytuację gospodarczą oraz warunki glebowe, hydrogeologiczne i hydrologiczne, mogące mieć wpływ na lokalizację istniejących instalacji gospodarowania odpadami"; zgodnie zaś z art. 35a ust. 1 ustawy o odpadach "plan inwestycyjny określa potrzebną infrastrukturę dotyczącą odpadów komunalnych, w tym odpadów budowlanych i rozbiórkowych, wraz z mocami przerobowymi, służącą zapobieganiu powstawaniu tych odpadów oraz gospodarowaniu tymi odpadami, zapewniającą osiągnięcie celów wyznaczonych w przepisach, o których mowa w art. 35 ust. 8". Na gruncie tych przepisów judykatura przyjmuje, że "że wojewódzki plan gospodarki odpadami jest aktem kierownictwa wewnętrznego, w przeciwieństwie do uchwały w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, która z woli ustawodawcy jest aktem prawa miejscowego. Plan ustala pewne założenia funkcjonowania systemu gospodarki odpadami. Będąc planistycznym instrumentem służącym osiągnięciu celów założonych w polityce ekologicznej państwa, służy wdrażaniu hierarchii postępowania z odpadami, określa ogólne cele i kierunki działań właściwych organów w zakresie gospodarki odpadami. Stanowi więc zbiór zasad i wytycznych planowania gospodarki odpadami na terenie województwa" (tak wyrok NSA z dnia 13 września 2017r., II OSK 58/16). Ponadto "wojewódzki plan gospodarki odpadami będący planistycznym instrumentem służącym osiągnięciu celów założonych w polityce ekologicznej państwa służący wdrażaniu hierarchii postępowania z odpadami, określający ogólne cele i kierunki działań właściwych organów w zakresie gospodarki odpadami, stanowi swoiste źródło prawa administracyjnego określające zamierzenia administracji publicznej i stanowi jedną z materialnych przesłanek aktów wydawanych przez organy administracji publicznej" (tak wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 17 października 2017r., II SA/Wr 237/17, LEX nr 2388424). Plan gospodarowania odpadami na terenie województwa stanowi wyraz przyjmowanej przez właściwy organ polityki w zakresie gospodarowania odpadami, co oznacza, iż to organ ten kształtuje założenia i cele tej polityki, uwzględniając przy tym zmiany demograficzne i gospodarcze. Cele te i założenia następnie znajdują odzwierciedlenie w planie gospodarowania odpadami. Organ ma zatem swobodę w określaniu ile i jakie instalacje – biorąc pod uwagę aktualne i prognozowane potrzeby - są konieczne dla zapewnienia prawidłowego gospodarowania odpadami na terenie województwa. Stosownie do art. 14 ust. 1 ustawy o odpadach, wojewódzkie plany gospodarki odpadami opracowywane są dla osiągnięcia celów założonych w polityce ekologicznej państwa i wdrażania hierarchii postępowania z odpadami oraz zasady bliskości, a także utworzenia w kraju zintegrowanej sieci instalacji gospodarowania odpadami, spełniających wymagania ochrony środowiska. Zgodnie z art. 14 ust. 6 pkt 5 ustawy o odpadach, plany gospodarki odpadami zawierają określenie kryteriów rozmieszczenia obiektów przeznaczonych do gospodarowania odpadami oraz mocy przerobowych przyszłych instalacji do przetwarzania odpadów. W myśl art. 14 ust. 8 pkt 2 tej ustawy, wojewódzki plan zawiera także wykaz regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi oraz instalacji przewidzianych do zastępczej obsługi tych regionów, do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, w przypadku gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn. A zatem "rolą samorządu województwa jest określenie regionów gospodarki odpadami komunalnymi oraz zapewnienie wystarczającej liczby instalacji do przetworzenia odpadów powstających w województwie. Samorząd województwa jest zobligowany do wypracowania takiego systemu gospodarki odpadami, które umożliwi realizację przez gminy obowiązków w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminach dotyczących odbioru i zagospodarowania zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania i pozostałości z mechaniczno-biologicznego przetwarzania, przeznaczonych do składowania powstałych z odebranych przez podmiot odpadów komunalnych" (tak np. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2019 r., II OSK 861/19, LEX nr 2728357). Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie zauważa, że przepisy ustawy o odpadach nie wykluczają uwzględnienia w planie instalacji, które dopiero zostaną zrealizowane. Jednakże z przepisów ustawy o odpadach, jak i art. 16 ust. 2 i 3 ustawy zmieniającej nie sposób wyprowadzić – jak tego oczekuje skarżący - obowiązku sejmiku województwa do uwzględnienia w planie takich instalacji (tak też np. wyrok NSA z dnia 13 września 2017r., II OSK 58/16). Dotyczy to również sytuacji, w której wnioskodawca, tak jak skarżący, uzyskał pozytywną decyzję środowiskową i decyzje o pozwoleniu na budowę, lecz ich do tej pory nie zrealizował. Zamieszczając w planie określone instalacje organ musi kierować się wskazówkami wynikającymi z art. 35 ust. 1 lit. g) ustawy o odpadach. W tym zakresie organ w sposób przekonujący w odpowiedzi na skargę wykazał, iż nie było obiektywnych okoliczności umieszczenia planowanej przez skarżącego instalacji w planie gospodarki odpadami. Jak bowiem wykazał organ, analiza aktualnego stanu gospodarki odpadami w województwie łódzkim określona w planie z 2019 r. wykazała, że nie zachodzi potrzeba budowy dodatkowej infrastruktury służącej gospodarowaniu odpadami, tj. instalacji komunalnej skarżącego w P., a po etapie opiniowania i konsultacji budowa tej instalacji – z uwagi na warunki środowiskowe i petycje mieszkańców sprzeciwiających się budowie instalacji skarżącego w P. – nie jest preferowana w zakresie jej lokalizacji. Pominięcie instalacji skarżącego w planie gospodarowania odpadami nie koliduje przy tym w żaden sposób – wbrew twierdzeniom skargi – z zasadą bliskości. Realizacja tej zasady nie może – jak słusznie wywodzi organ – nastąpić kosztem naruszenia innych zasad, którymi organ powinien się kierować, a także środowiska naturalnego. Organ musi uwzględniać także ryzyko budowy instalacji dla środowiska. Wymóg ograniczania negatywnego wpływu na środowisko związane z gospodarowaniem odpadami oznacza nakaz minimalizowania ilości wytwarzanych odpadów, co nie oznacza pominięcia zasady bliskości. Jednakże organ ma obowiązek minimalizowania negatywnego oddziaływania, jakie może wywierać na środowisko dana instalacja do przetwarzania odpadów. Respektowanie zasady bliskości nie może też odbywać się kosztem interesów innych podmiotów, w tym zwłaszcza mieszkańców miejscowości, w której skarżący zamierza wybudować sporną instalację. Organ wyjaśnił również, że dokonując wyboru instalacji ujętych w planie kierował się wyborem planowanych instalacji nie budzących wątpliwości lokalizacyjnych z uwagi na uwarunkowania środowiskowe, jak i sprzeciwem mieszkańców przeciwko tej instalacji, co ma miejsce w przypadku lokalizacji instalacji skarżącego. Instalacja ta jest bowiem lokalizowana na terenie, w którym nie istnieje konieczna dla tego rodzaju inwestycji zgodnie z obowiązującymi w dacie uzyskiwania decyzji przepisami naturalna bariera geologiczna uszczelniająca podłoże i ściany boczne, którą jedynie można byłoby sztucznie uzupełnić. Tymczasem dla tej inwestycji bariera ta byłaby wyłącznie sztuczna. Dla składowisk odpadów w celu ochrony środowiska gruntowo-wodnego wymagane było, aby teren nie umożliwiał niekorzystnego oddziaływania odcieków z miejsc depozycji odpadów. Nie można bowiem wykluczyć awarii czy wysokiego stanu wód gruntowych, jak i lokalnych podtopień. Teren instalacji skarżącego jest podmokły i jednym z wymogów decyzji środowiskowej jest podniesienie terenu, aby przeciwdziałać ewentualnym podtopieniom. Znajduje się on – zgodnie z udokumentowanymi badaniami geologicznymi – w rejonie Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr [...] S., zatwierdzonego decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2014 r. Ryzyko wystąpienia podtopień w dobie zmieniających się warunków klimatycznych i wymycia nieczystości z terenu składowiska oraz skażenia otaczających terenów jest realne. Ujęcie planowanej przez skarżącego instalacji w planie wiąże się zatem z niepotrzebnym ryzykiem dla środowiska naturalnego. Niezależnie od powyższego argumentu organ podał, że brak uwzględnienia instalacji nie jest tożsame z nielegalnością jej budowy, a organ nie kontestuje posiadanych prze skarżącego decyzji środowiskowej i pozwolenia na budowę, choć ma na uwadze, że są one kwestionowane – pomijając skuteczność tych działań - przez właściwe dla tych spraw organy: wojewodę i GDOŚ. Zgodzić się też należy z organem, że ponieważ podmiotów wnioskujących o wpis do planu gospodarki odpadami jest znacznie więcej niż dopuszczalnych mocy przerobowych, to siłą rzeczy musi dokonywać on wyboru pomiędzy instalacjami, które zostały zgłoszone. W konsekwencji musiał dokonać wyboru instalacji uznawanych za preferowane czy istotne z punktu widzenia realizacji celów planu z uwzględnieniem ich potencjalnego odziaływania na środowisko. W efekcie za priorytet przyjął to, aby dana instalacja w ogóle powstała (została wybudowana), a nie poprzez brak realizacji – co w przypadku instalacji skarżącego ma miejsce od 2013 r. (data pozwolenia na budowę) – "blokowała" moce przerobowe, które mogłyby zostać przypisane innemu podmiotowi. Nie można wszak zapominać przy tym wyborze o aktualnych potrzebach zaspokojenia potrzeb ludności odbioru odpadów, a nie w dalszej nieokreślonej przyszłości. W tym zakresie należy mieć na uwadze strumień odpadów komunalnych do zagospodarowania oraz moce przerobowe działających już instalacji, co najwyżej uzupełnione o brakujące i adekwatne do tego strumienia nowe instalacje (nowe moce przerobowe). Skarżący – pomimo pozwoleń na budowę – nie zrealizował instalacji, głównie z uwagi na trudne warunki terenowe, co zdaniem organu jest sygnałem, iż nie daje on obecnie rękojmi, że instalacja – po jej uwzględnieniu w aktualnym planie – zostanie zrealizowana i będzie realizowała przyjęte przez organ założenia w zakresie polityki gospodarki odpadami. Tymczasem jednym ze wskazywanych przez samego ustawodawcę warunków, które należy uwzględniać przy wyborze instalacji do planu gospodarki odpadami są położenie geograficzne instalacji oraz warunki glebowe, hydrologiczne i hydrogeologiczne, a więc te warunki, których nie spełnia instalacja skarżącego, co oznacza, że już tylko z tego względu zasadna jest odmowa ujęcia instalacji skarżącego w planie gospodarowania odpadami. Te okoliczności – jak wskazuje organ w odpowiedzi na skargę – a nie cele statutowe związku i realizowane zadania przesądziły o pominięciu instalacji skarżącego w planie. Słusznie zauważa organ, że każda realizacja planowanej inwestycji powinna być dokonana z zachowaniem zasad ochrony środowiska, a zwłaszcza bez stwarzania zagrożenia dla środowiska. Z uwagi na troskę o stan ochrony środowiska naturalnego województwa łódzkiego planowana przez skarżącego budowa instalacji w P. nie została uwzględniona w planie. Fakt, iż skarżący dysponuje prawomocnymi i funkcjonującymi w obrocie prawnym decyzjami dla spornej instalacji nie przesądza sam w sobie o braku wątpliwości co do ich prawidłowości i zasadności lokalizowania instalacji w P.. Organ wykazał w sposób logiczny i przekonujący niezasadność – a wręcz szkodliwość – lokalizacji spornej instalacji, co miało przełożenie bezpośrednie na jej nieujęcie w planie gospodarki odpadami. Miał co więcej prawo do takiej decyzji i decyzja ta nie może zostać zakwestionowana. Jak bowiem przyjmuje judykatura rozstrzygnięcie przez sejmik województwa w sprawie umieszczenia bądź pominięcia danej instalacji w wojewódzkim planie gospodarowania odpadami, jako należące do imperium planistycznego odbywa się na podstawie przepisów ustawy o odpadach, jest działaniem władczym organu samorządu województwa, a nie działaniem bezprawnym. Skoro zatem organ korzysta w tym zakresie z przyznanego mu władztwa planistycznego, a sam organ wykazał w sposób niewątpliwy zasadność przyjętych w planie rozwiązań, to nie ma podstaw prawnych do skutecznego zakwestionowania zaskarżonego planu. Z powyższą argumentacją organu nie sposób się nie zgodzić. Jest ona przekonująca, spójna, konsekwentna i logiczna, co wyłącza możliwość postawienia jej zarzutu dowolności czy przekroczenia granic swobody planistycznej. Przyznana w tym obszarze prawnym organom przez ustawodawcę dyskrecjonalność poza oceną sądu administracyjnego pozostawia celowość i racjonalność przyjętego przez organ katalogu kryteriów wyboru instalacji do planu gospodarki odpadami (jak w tej sprawie aktualne i prognozowane potrzeby gospodarki odpadami, preferowane zakończone instalacje, wątpliwości co do zasadności lokalizacji instalacji w terenie z uwagi na warunki środowiskowe oraz gwarancja przedsiębiorcy realizowania wojewódzkiej polityki gospodarki odpadami), a w konsekwencji i wyboru poszczególnych instalacji i odmowy wyboru innych. Wybór ten jest zaś w głównej mierze determinowany prowadzoną przez organ polityką gospodarowania odpadami na terenie województwa, która zgodnie z zasadą trójpodziału władzy przynależy do administracji publicznej, a nie sądów administracyjnych, powołanych jedynie do kontroli tej administracji. Kompetencje sądu administracyjnego w takich przypadkach ograniczone są do oceny prawidłowości procedury. Nie ma też racji skarżący, że jego instalacja komunalna winna być automatycznie ujęta w planie gospodarowania odpadami. Przede wszystkim Sąd stwierdza, że zgodnie z art. 18 ust. 4 ustawy nowelizującej z 2019 r. "z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy tracą moc postanowienia wojewódzkiego planu gospodarki odpadami uchwalonego po dniu 1 lipca 2016 r. i obowiązującego w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, dotyczące instalacji, o których mowa w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 122), dla których nie zostało złożone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy zawiadomienie do organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy". Na mocy zaś art. 4 ust. 2 nowelizacji z 2015 r. "instalację, o której mowa w art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, uwzględnia się w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, jeżeli budowę instalacji rozpoczęto przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy". Z kolei na podstawie art. 16 ust. 3 nowelizacji z 2011 r. "w przypadku zakończenia budowy instalacji spełniającej wymagania dotyczące regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, dla której przed dniem wejścia w życie ustawy wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach lub decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, instalację tę uwzględnia się w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami lub dokonuje się zmiany w tej uchwale". Zważywszy na wskazaną regulację prawną oraz fakt, że w skarżąca uzyskała decyzję środowiskową dla instalacji komunalnej w P. w dniu [...] grudnia 2011 r., podnieść należy, że wskazany przepis nowelizacji z 2011 r. nie miał do niej zastosowania. Ponieważ skarżący w dniu 7 lutego 2014 r. dokonał zgłoszenia rozpoczęcia robot budowlanych dotyczących tej instalacji w sprawie znalazł zastosowanie art. 4 nowelizacji z 2015r. i instalacja skarżącego została uwzględniona w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami (nie zaś samego planu gospodarowania odpadami). W wyniku kolejnej nowelizacji – nowelizacji z 2019 r. utraciły moc postanowienia wojewódzkiego planu gospodarki odpadami uchwalonego po dniu 1 lipca 2016 r. i obowiązującego w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, dotyczące instalacji, o których mowa w art. 4 ust. 2 nowelizacji z 2015 r., dla których nie zostało złożone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy zawiadomienie do organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy. Skoro zatem w dniu wejścia w życie nowelizacji z 2019 r., co miało miejsce w dniu 6 września 2019r., skarżący co niewątpliwe nie dokonał zgłoszenia zakończenia budowy spornej instalacji, to oczywistym jest, iż nie może ona automatycznie zostać ujęta w planie gospodarowania odpadami. Samo pozwolenie na budowę instalacji nie jest zatem wystarczające by została ona automatycznie ujęta w planie, warunkiem koniecznym jest bowiem zakończenie jej budowy i to w sposób formalny, a nie faktyczny. W tych okolicznościach nie jest zrozumiały zarzut braku automatycznego uwzględnienia instalacji skarżącego w planie. Do instalacji skarżącego nie ma też zastosowania art. 127 ust. 5 ustawy o odpadach, który dotyczy odmowy wydania pozwolenia na budowę składowiska nie ujętego w wojewódzkim planie gospodarki odpadami. Z niespornych okoliczności faktycznych tej sprawy wynika, że dla instalacji komunalnej w miejscowości P. została wydana w dniu [...] grudnia 2011 r. decyzja środowiskowa, a następnie w dniu [...] grudnia 2013r. decyzja o pozwoleniu na budowę. Jednakże ta instalacja – z uwagi na trudne warunki terenowe – nie została do tej pory zrealizowana, a skarżący nie przedłożył żadnych nowych dokumentów uzasadniających tak długie przedłużenie terminu jej realizacji. Sama instalacja była ujęta w planie gospodarki odpadami od 2008r. Oznacza to, iż skarżący mógł rozpocząć budowę w czasie obowiązywania poprzedniego planu gospodarowania odpadami, w którym była wskazana budowa składowiska odpadów innych niż niebezpieczne. Nie mają natomiast żadnego znaczenia prawnego podnoszone przez skarżącego argumenty w zakresie odmowy wpisu instalacji skarżącego na listę składowisk, uniemożliwienia skarżącemu realizowania statutowych zadań czy pozbawienie dofinansowania instalacji komunalnej skarżącego w efekcie pominięcia w planie gospodarki odpadami, a także działania monopolistyczne innych podmiotów prowadzących instalacje związane ze składowiskiem odpadów i zawyżane przez nich ceny usług, dlatego nie mogły one być przedmiotem oceny i analizy Sądu. Tego rodzaju okoliczności faktyczne nie stanowią przesłanek ujęcia instalacji skarżącego w planie gospodarki odpadami. W tym postepowaniu – z uwagi na jego przedmiot – nie mogą być też przedmiotem oceny Sądu okoliczności faktyczne i prawne dotyczące prawidłowości decyzji wydanych dla spornej inwestycji, w tym dotyczące interpretacji pojęcia "bariera geologiczna" jako przeszkoda lokalizacyjna dla instalacji. W tym postepowaniu istotne jest natomiast to, że pojawiły się poważne i uzasadnione wątpliwości lokalizacyjne, a w konsekwencji i zagrożenia dla środowiska naturalnego. Wniosek skarżącego Związku w przedmiocie przeprowadzenia dowodu z załączonych do skargi dokumentów na okoliczność stworzenia przez gminy związku międzygminnego w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych, statusu Związku oraz złożenia wniosku o uwzględnienie instalacji RZZOK w planie i na liście instalacji planowanych do budowy i związanego z tym postępowania, korespondencji z organem, nieuwzględnienie zgłoszonych przez skarżącego uwag do planu oraz pominięcia skarżącego w planie nie zasługiwał na uwzględnienie, bowiem nie zaistniały określone w art. 106 § 3 p.p.s.a. przesłanki. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. dc