II SA/Łd 1024/07

Dnia 5 lutego 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant Asystent sędziego Jarosław Szkudlarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2008 roku sprawy ze skargi S. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] znak: [...] w przedmiocie legalizacji gołębnika oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie przepisu art. 138 par. 1 pkt. 1, w związku z art. 105 par. 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego wszczętego z wniosku S. S. w sprawie dokonania legalizacji gołębnika usytuowanego w miejscowości P., działka Nr. ewid. [...]. W toku postępowania ustalono, iż wnioskiem z dnia 9. lipca 2007 r. S. S. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. o dokonanie legalizacji budowy gołębnika usytuowanego na działce położonej we wsi P., gmina Ł. Decyzja z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie powyższego wniosku S. S. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, iż postępowanie administracyjne zmierzające do legalizacji samowolnie wybudowanego gołębnika zakończone zostało ostateczną decyzją Nr [...] z dnia [...] nakazującą rozbiórkę przedmiotowego gołębnika. Zatem w ocenie organu pierwszej instancji brak było podstaw do prowadzenia kolejnego postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Od powyższej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. odwołanie złożył S. S. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, podnosząc, iż w sprawie brak jest podstaw faktycznych i prawnych do umorzenia postępowania. W ocenie skarżącego dopiero po prawomocnym oddaleniu przez sąd administracyjny jego skargi na decyzję nakazującą rozbiórkę gołębnika, otwiera się droga do starań o legalizację jego obiektu budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. rozpatrując powyższe odwołanie, stwierdził, iż wyrokiem z dnia 15. maja 2007 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 862/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę S. S. na decyzję Nr [...] z dnia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymującą w mocy decyzję Nr [...] (znak: [...]) z dnia [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w przedmiocie nakazania S. S. rozbiórki budynku przedmiotowego gołębnika wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia. W tak ustalonym stanie faktycznym organ odwoławczy podniósł, iż wniosek S. S. z dnia 9. lipca 2007 r. o dokonanie legalizacji budowy gołębnika, dotyczy już sprawy poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną Nr [...] z dnia [...], a wydanie nowej decyzji rozstrzygającej tą samą sprawę co do jej istoty stanowiłoby przesłankę do stwierdzenia nieważności tak podjętej decyzji na podstawie przepisu art. 156 par. 1 pkt. 3 k.p.a. Skoro niedopuszczalne było podjecie nowego rozstrzygnięcia co do istoty w sprawie rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, to w ocenie organu odwoławczego rozpatrywanie wniosku z dnia 9. lipca 2007 r. jest bezprzedmiotowe. W konkluzji rozważań organ odwoławczy stwierdził, że rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji było prawidłowe, bowiem zgodnie z przepisem art. 105 par. 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...], S. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi odwoławczemu. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów art. 7, art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy oraz art. 107 par. 1 k.p.a. poprzez niewskazanie podstawy prawnej prawa materialnego, w oparciu, o którą wydano zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż postępowanie o legalizację gołębnika jest następstwem nieudanej próby zwalczenia decyzji nakazującej jego rozbiórkę i z tegoż powodu w ocenie skarżącego nie może być mowy o tożsamości postępowań w przedmiotowej sprawie, co też dowodzi, że organy obu instancji nie rozpoznały istoty sprawy z naruszeniem podniesionych w skardze przepisów postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z treścią przepisu art. 3 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd – nie przejmując sprawy do jej końcowego załatwienia – bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w przepisie art. 145 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1. uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.p.s.a.), Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji opisanych powyżej uchybień, a tym samym wobec nieuwzględnienia skargi oddalił ją na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a. Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w punkcie wyjścia przywołać należy stanowiący podstawę rozstrzygnięcia przepis art. 105 par. 1 ustawy z dnia 14. czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Stanowi on zaś, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Tak więc przepis ten odnosi się do sytuacji, gdy postępowanie administracyjne podlega obligatoryjnemu umorzeniu. Jedyną przesłanką takiego rozstrzygnięcia jest zaś bezprzedmiotowość postępowania. Przesłanka ta została zatem określona w sposób szeroki. W doktrynie prawa przyjmuje się w związku z tym, iż zachodzi ona wtedy, gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (vide: B. Adamiak, J. Borkowski - "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" - wyd. C. H. Beck, W-wa 1996 r., str. 462). Innymi słowy, skoro przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna, bezprzedmiotowość postępowania oznacza powstanie sytuacji, w której sprawa ta przestaje istnieć (vide: W. Dawidowicz - "Zarys procesu administracyjnego", Warszawa 1989 r., str. 134). Aby więc taki stan rzeczy zaistniał, nastąpić musi takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu), a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo materialne łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19. czerwca 2000 r., w sprawie o sygn. akt I SA/Ka 2247/98 LEX Nr 44391). Stanowisko zbieżne z przedstawionym wyżej prezentowane jest także w orzecznictwie sadowym. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18. kwietnia 1995 r., w sprawie o sygn. akt SA/Łd 2424/94 Sąd wyraził pogląd, że z bezprzedmiotowością postępowania (...) mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (ONSA 1996 r., z. 2, poz. 80). Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności niniejszej sprawy przypomnieć należy, że postępowanie w sprawie zainicjowane zostało wnioskiem z dnia 9. lipca 2007 r., którym skarżący wniósł o dokonanie legalizacji budowy gołębnika usytuowanego na działce Nr ewid. [...] w miejscowości P. Sprawa w zakresie dotyczącym legalności wybudowania przedmiotowego gołębnika była już przedmiotem postępowania organów nadzoru budowlanego wszczętym na wniosek Rady Sołeckiej Wsi P. z dnia 23. sierpnia 2005 r. W rozpoznaniu tego wniosku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] Nr [...], po bezskutecznym podjęciu działań w sprawie legalizacji samowoli budowlanej w trybie przepisu art. 49 lit. "b" ust. 2 prawa budowlanego, nakazał S. S. rozbiórkę budynku gołębnika usytuowanego na działce o Nr ewid. [...] położonej we wsi P., gm. Ł. Orzeczenie to stało się ostateczne w administracyjnym toku instancji. Należy podkreślić, iż S. S. nie wykonał obowiązków nałożonych na niego postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) i z tej właśnie przyczyny zaszły podstawy prawne do zastosowania sankcji w postaci nakazu rozbiórki spornego gołębnika. W tym kontekście nie można zgodzić się z podnoszonym zarzutem skargi dotyczącym nietożsamości postępowań w sprawie nakazu rozbiórki i legalizacji przedmiotowego gołębnika. Z redakcji przepisu art. 49 Prawa budowlanego wynika bowiem, że budowa bez wymaganego zgłoszenia lub pomimo sprzeciwu właściwego organu, winna być oceniana pod kątem możliwości jej legalizacji i dopiero niespełnienie określonych w tym przepisie obowiązków skutkuje obowiązkiem nakazania rozbiórki. Zgodnie bowiem z treścią przepisu art. 49 lit. "b" ust. 3 Prawa budowlanego – w przypadku nie spełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 2, stosuje się przepis ust. 1, a więc wydaje się nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części. Nie ulega zatem wątpliwości, że budynek gołębnika (także w zakresie jego legalizacji) był już przedmiotem postępowania administracyjnego, zakończonego ostatecznym rozstrzygnięciem, które jak wynika z akt sprawy nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego do dnia wyrokowania w niniejszej sprawie. W konsekwencji tego organy nadzoru budowlanego rozstrzygając przedmiotowy wniosek w sposób niewątpliwy miały podstawy do uznania, iż postępowanie wszczęte tym wnioskiem, w części dotyczącej żądania legalizacji gołębnika jest bezprzedmiotowe. Fakt wcześniejszego rozstrzygnięcia możliwości legalizacji budowy gołębnika jest bowiem okolicznością tego rodzaju, że przedmiotowa sprawa w tym zakresie przestała istnieć, w związku z czym organy te nie miały podstaw do jej powtórnego merytorycznego rozpatrywania. Wniosek taki jest następstwem regulacji zawartych w art. 110 k.p.a., który to przepis określa zasadę samozwiązania wydanym rozstrzygnięciem. Zgodnie z nią organ administracji publicznej jest związany własnym orzeczeniem od chwili jego doręczenia. Tym samym więc każdy organ administracji i w każdym postępowaniu administracyjnym nie może sam orzeczenia tego zmienić bądź uchylić (o ile możliwości takiej nie przewidują przepisy szczególne), jeżeli wydane orzeczenie zostało doręczone stronie. Strona zaś z tym momentem wie, że tylko w drodze jej własnego środka odwoławczego orzeczenie to może zostać zmienione (por.: B. Adamiak, J. Borkowski - "Kodeks ..." - op. cit., str. 500). Zwrócił zresztą na tę zależność uwagę także Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 3. czerwca 1993 r., w sprawie o sygn. III ARN 27/93, w którym stwierdził, że organ administracji jest na podstawie art. 110 k.p.a. związany wydaną decyzją także i wtedy, gdy strona składająca wniosek powołuje się na zmianę podstawy prawnej rozstrzygnięcia administracyjnego, polegającą na rozszerzeniu kręgu przesłanek pozwalających na ewentualne uwzględnienie wniosku, jednakże nadal w granicach tej samej kategorii spraw i tego samego rodzaju uprawnień przysługujących tej stronie (OSNCP 1994 r., z. 2, poz. 43). Tak więc stwierdzić należy, że dopóki orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe nawet wtedy, gdyby forma wydanego orzeczenia kończącego sprawę była wadliwa. Dopiero bowiem eliminacja z obrotu prawnego w trybie prawem przewidzianym otworzyłaby możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy. Na powyższe uwarunkowania organy obu instancji prawidłowo zwróciły uwagę dochodząc zarazem do trafnych, znajdujących umocowanie w obowiązujących przepisach prawa, wniosków. Stanowiska tego nie mogą przy tym zmienić argumenty skargi. Nie dostarczają bowiem podstaw do skutecznego zwalczenia poglądu, iż postępowanie wszczęte wnioskiem strony jest w omawianym zakresie bezprzedmiotowe. Argumenty te są zresztą w ocenie Sądu o tyle chybione, iż albo dotyczą kwestii merytorycznych dla niniejszej sprawy - w związku z czym nie mogą stanowić przedmiotu oceny, albo też odnoszą się do okoliczności, które mogłyby być przedmiotem badania w postępowaniach nadzwyczajnych prowadzonych po myśli stosownych przepisów Rozdziałów 12 i 13 k.p.a.. Dodatkowo należy wskazać odpierając tym samym zarzuty skargi, że podejmując decyzję o umorzeniu postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości, organy nadzoru budowlanego uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, prawidłowo ograniczyły się do wskazania przyczyny bezprzedmiotowości postępowania. Brak jest bowiem podstawy prawnej, a czego oczekiwałby skarżący, do czynienia ustaleń co do istoty i prezentowania merytorycznego stanowiska odnośnie zasadności nakazania rozbiórki, czy też legalizacji budowy przedmiotowego gołębnika. W tym stanie rzeczy Sąd nie dopatrzył się podstaw do uznania, iż zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy i dlatego na podstawi art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę jako nieuzasadnioną. J.S.