II SA/Łd 1024/12

Dnia 22 maja 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant Specjalista Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2013 roku sprawy ze skargi Stowarzyszenia A z siedzibą w Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia A z siedzibą w Z. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., postanowieniem z dnia [...] nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 127 § 3, art. 144, art. 31 § 2 i art. 157 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.), utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] nr [...], którym odmówiono Stowarzyszeniu A z siedzibą w Z. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Z. z dnia [...] nr [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji o nazwie budowa kopalni piasku - eksploatacja kruszywa naturalnego na działce nr 129/4 w miejscowości L., w obrębie [...]. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, iż w/w postanowieniem z dnia [...] odmówiło wszczęcia postępowania, z wniosku Stowarzyszenia A z siedzibą w Z. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Z. z dnia [...] o warunkach zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji uznając, że wnioskodawca nie wykazał: ani że udział stowarzyszenia w postępowaniu w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy jest uzasadniony jego celami statutowymi, ani że przemawia za tym interes społeczny. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Stowarzyszenie, powołując się na przepis art.157 § 1 i § 2 k.p.a. ponownie zażądało wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji Wójta Gminy Z., gdyż, zdaniem Stowarzyszenia, jest ona dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Decyzja wspomniana stanowiła natomiast podstawę do wydania koncesji na wydobycie złoża B która obecnie jest zmieniana w zakresie trzykrotnego pogłębienia wydobycia kopaliny. Kwestionowana decyzja doprowadziła zatem do wydania wadliwej koncesji, niejednoznacznie określając obszar wydobycia, co, zdaniem wnioskodawcy, skutkuje bezprawnym rozszerzeniem obszaru wydobycia na nową działkę, nie objętą wcześniejszym postępowaniem przy wydawaniu koncesji. Dodano, że faktycznym skutkiem wadliwej decyzji podjętej w 2004r. będzie bezprawne, nieodwracalne zniszczenie krajobrazu strefy krawędziowej W., spowodowanie zagrożenia dla mieszkańców w strefie bardzo wrażliwej hydrogeologiczne i trudnych do przewidzenia negatywnych skutków dla otaczającej przyrody oraz szeroko rozumianego środowiska w przyszłości. Natomiast, w ocenie Stowarzyszenia, wyeliminowanie wadliwej decyzji z obrotu prawnego zapobiegnie dalszej bezprawnej eksploatacji kopaliny na działce nr 129/3 nie objętej koncesją i przy obecnej głębokości żwirowni pozwoli na przywrócenie terenu do stanu pierwotnego sprzed wydobycia poprzez zasypanie wyrobiska. Dodano także, iż celem Stowarzyszenia jest ochrona środowiska przed dewastacją, kontrola nad przestrzeganiem obowiązujących przepisów prawa w zakresie ochrony przyrody i w zakresie ingerowania w otaczający krajobraz, co znalazło odzwierciedlenie w Regulaminie Stowarzyszenia, gdzie napisano, iż Stowarzyszenie realizuje swoje cele przez podejmowanie działań, umożliwiających zachowanie lub przywracanie równowagi w przyrodzie, racjonalnym kształtowaniu lokalnego środowiska i gospodarowaniu jego zasobami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, w tym w szczególności przeciwdziałaniu zanieczyszczeniom i degradacji środowiska lokalnego, działań na rzecz zachowania lokalnego krajobrazu w stanie nienaruszonym, ochrony zagrożonych gatunków roślin i zwierząt, oraz działań na rzecz przywracania elementów przyrodniczych do stanu właściwego, zaś środkiem działania Stowarzyszenia jest m.in. "udział w postępowaniach administracyjnych w celu zapewnienia ochrony środowiska lokalnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w dalszej części uzasadnienia wskazanego na wstępie postanowienia wyjaśniło, że zgodnie z treścią art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., organizacja społeczna może, w sprawie dotyczącej innej osoby, występować z żądaniem wszczęcia postępowania, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Wszczęcie postępowania na żądanie organizacji społecznej w sprawie dotyczącej innej osoby, może nastąpić tylko w przypadku łącznego spełnienia dwóch przesłanek określonych w art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., a przy ustaleniu spełnienia przesłanek warunkujących dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym praw lub obowiązków osób trzecich, nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca, albowiem dopuszczenie innego podmiotu, który nie broni własnego interesu prawnego, zmienia układ praw procesowych strony, przyznając te prawa także innemu podmiotowi. Organ podkreślił iż z przepisu art. 31 § 1 k.p.a. in fine wynika, że żądanie organizacji społecznej dopuszczenia do udziału w postępowaniu musi być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. Musi zatem istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania organizacji społecznej. Zdaniem Kolegium, między celami statutowymi Stowarzyszenia A, a przedmiotem sprawy o warunkach zabudowy nie istnieje powiązanie merytoryczne w sensie prawnym. Sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji niż inwestycje celu publicznego ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 647). Decyzja o warunkach zabudowy kształtuje w istocie ład przestrzenny (sposób ukształtowania przestrzeni). W ocenie Kolegium, z zapisów regulaminu Stowarzyszenia nie wynika aby celem jego działania była ochrona ładu przestrzennego. Z zapisu regulaminu wynika, że celami działania Stowarzyszenia jest działanie na rzecz ochrony środowiska naturalnego, ze szczególnym uwzględnieniem środowiska naturalnego gmin Powiatu Z. Tym samym, w ocenie Kolegium, nie został spełniony jeden z warunków koniecznych do uwzględnienia wniosku Stowarzyszenia. Stowarzyszenie A zaskarżyło powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zawartych w art. 7, art. 8, art. 77, art. 78, art. 80 k.p.a., poprzez wydanie postanowienia bez właściwego przeprowadzenia postępowania, zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie oraz zaniechanie rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a także brak ustosunkowania się do złożonego w sprawie materiału dowodowego i błędną interpretację przepisów prawa. W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie wyjaśniło, iż w sprawie związanej z kopalnią piasku B zgłaszało dwukrotnie do Kolegium żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji o warunkach zabudowy, uzasadniając szczegółowo, że przemawia za tym interes społeczny oraz, że jest to uzasadnione celami statutowymi Stowarzyszenia. Dostarczyło również niepodważalnych dowodów naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji przez Wójta Gminy Z. Stowarzyszenie wyjaśniło, iż jego celem jest także ochrona ładu przestrzennego, przez który, zgodnie z definicją zawartą w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Strona skarżąca podniosła także, iż elementem decyzji o warunkach zabudowy są uwarunkowania środowiskowe, co znalazło odzwierciedlenie w treści kwestionowanej decyzji Wójta. Podkreślono, iż na podstawie obecnie obowiązujących przepisów przed wydaniem warunków zabudowy dla inwestycji, mogących oddziaływać na środowisko, wydaje się najpierw decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach i ona określa warunki środowiskowe do uwzględnienia w warunkach zabudowy. W oparciu o przepisy obowiązujące w 2004r., nie wydawano decyzji środowiskowej. Nie istniała też ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł.wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w treści zaskarżonego postanowienia. Na rozprawie w dniu 22 maja 2013r. przedstawiciel skarżącego Stowarzyszenia wskazał dodatkowo, iż Stowarzyszenie brało udział w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym udzielenia inwestorowi koncesji na wydobycie kruszywa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie bowiem z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art.156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach – stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa wchodzi w zaś grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art.145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie go z obrotu prawnego. Organizacja społeczna, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, będzie stroną tego postępowania (art. 28 k.p.a.), a w wyniku załatwienia sprawy stanie się ona podmiotem praw lub obowiązków. Organizacja społeczna może również żądać wszczęcia postępowania administracyjnego lub dopuszczenia jej do toczącego się postępowania w sprawie dotyczącej innego podmiotu. Stanowi o tym przepis art. 31 § 1 k.p.a. W myśl tegoż przepisu organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w toczącym się postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. W wypadku uwzględnienia żądania zgłoszonego przez organizację społeczną, uczestniczy ona w postępowaniu na prawach strony (§ 3). A zatem, aby wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej innej osoby, lub o dopuszczenie w takim postępowaniu, zgłoszony przez organizację społeczną, został uwzględniony, winny być spełnione łącznie dwa warunki, czyli: jest to uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej i przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, do którego wpłynie wniosek z żądaniem, o którym mowa w art. 31 § 1 k.p.a., ma obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w tym przepisie. Samo żądanie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do toczącego się postępowania administracyjnego na prawach strony, zgłoszone na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. przez organizację społeczną, nie jest wystarczające do tego, aby wniosek taki został uwzględniony. Konieczne jest wykazanie przez organizację społeczną, że cele statutowe oraz interes społeczny przemawiają za uwzględnieniem takiego wniosku. Powyższe uregulowania, co trafnie podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, mają na celu ochronę bezpieczeństwa obrotu prawnego. Należy bowiem pamiętać, że decyzje administracyjne rozstrzygają o prawach lub obowiązkach podmiotów, do których są one skierowane. W tej sytuacji ingerencja osób trzecich, bądź w proces kształtowania tych praw lub obowiązków, bądź – tak jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie – zmierzająca do cofnięcia przyznanych praw, musi podlegać prawnej kontroli. Na organizacji społecznej ciąży zatem obowiązek wykazania, że przesłanki, których mowa w art. 31 § 1 k.p.a. zostały spełnione, a żądanie winno być uwzględnione. Obowiązkiem organu administracji jest natomiast przeprowadzenie w tym zakresie postępowania wyjaśniającego, nie ograniczającego się wyłącznie do przywołania orzecznictwa sądowoadministracyjnego w interesującej materii. Określenie "cel statutowy" oznacza, że sprawa dotyczy zasadniczych kierunków działania danej organizacji, zapisanych w statucie lub innym, spełniającym podobną do statutu funkcję, akcie regulującym wewnętrzny ustrój danej organizacji społecznej. W analizowanej sprawie organ przyjął, iż cele statutowe skarżącego Stowarzyszenia nie uzasadniają jego udziału w postępowaniu, którego przedmiotem są warunki zabudowy dla inwestycji, zatem prawnie chroniony sposób ukształtowania przestrzeni. Wniosek ten uznać należy za co najmniej przedwczesny, w każdym zaś razie wadliwie uzasadniony. Kolegium nie dokonało bowiem analizy wspomnianej przesłanki w odniesieniu do konkretnych zapisów Regulaminu Stowarzyszenia, na które podmiot ten powoływał się zarówno we wniosku o wszczęcie postępowania, jak i we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. § 2 przywołanego aktu stanowi natomiast, że celem Stowarzyszenia jest działanie na rzecz ochrony środowiska naturalnego, ze szczególnym uwzględnieniem środowiska naturalnego gmin Powiatu Z. (pkt 1). Realizuje zaś ono swe cele poprzez podejmowanie działań umożliwiających zachowanie lub przywracanie równowagi w przyrodzie, racjonalnym kształtowaniu lokalnego środowiska i gospodarowaniu jego zasobami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, w tym w szczególności w przeciwdziałaniu zanieczyszczeniom i degradacji środowiska lokalnego, działań na rzecz zachowania lokalnego krajobrazu w stanie nienaruszonym, ochrony zagrożonych gatunków roślin i zwierząt, oraz działań na rzecz przywracania elementów przyrodniczych do stanu właściwego (pkt 2). Wydaje się więc, że cele Stowarzyszenia określone zostały na tyle ogólnie, że sprawa ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie kopalni piasku – eksploatacji kruszywa naturalnego, zlokalizowanego na terenie miejscowości L. w Powiecie Z. mieści się w zakresie jego celów statutowych. Odnośnie drugiej przesłanki, wskazanej w art. 31 § 1 k.p.a., należy zauważyć, że użyte w tym przepisie pojęcie interesu społecznego nie zostało ustawowo zdefiniowane, co oznacza, że pojęciu temu nadaje treść organ administracji publicznej w procesie stosowania norm prawa materialnego w konkretnej sprawie. Wymaga jednocześnie przypomnienia, że przy stosowaniu przepisów zawierających zwroty niedookreślone nie występuje, wbrew stanowisku wyrażonemu w zaskarżonym postanowieniu, uznanie administracyjne, pomimo ograniczonego luzu decyzyjnego, skoro ich znaczenie zostaje ustalone w wyniku wykładni. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że interes społeczny może polegać na tym, aby organizacja społeczna mogła wypełniać swoje statutowe i ustawowe uprawnienia wobec członków, jak również podejmować działania w celu ochrony praw pewnej grupy ludności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2001 r. sygn. akt II SA 2464/00, Lex nr 81984). Natomiast w postanowieniu składu siedmiu sędziów NSA z dnia 28 września 2009 r. (sygn. II GZ 55/09, ONSAiWSA 2010/2 poz. 23) podkreślono, że istotą udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, nie jest zaspakajanie partykularnych interesów samej organizacji, ale zapewnienie szeroko pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem. W wyroku z dnia 20 marca 2008 r. (sygn. II OSK 264/07, Lex nr 504829) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż rozstrzyganie kwestii udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym dotyczącym innej osoby musi być połączone z rozważeniem czy za tym udziałem przemawia interes społeczny, wniosek o dopuszczenie do tego udziału musi zatem zawierać wszelkie argumenty za nim przemawiające. Natomiast w wyroku z dnia 14 listopada 2008 r. (sygn. II GSK 314/08, Lex nr 525903) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, zgodnie z którym nawet wówczas, gdy udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym jest uzasadniony jej celami statutowymi, to i tak organ administracji publicznej może uznać to żądanie za niezasadne z uwagi na brak interesu społecznego. W analizowanej sprawie, zdaniem Stowarzyszenia A, interes społeczny przejawiał się w dbałości o ochronę otaczającego środowiska przed dewastacją, kontroli nad przestrzeganiem obowiązujących przepisów prawa w zakresie ochrony przyrody i w zakresie ingerowania w otaczający krajobraz. Kwestionowana decyzja o warunkach zabudowy, zdaniem Stowarzyszenia została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa (nieokreślenie obszaru górniczego oraz funkcjonowanie dwóch różnych załączników graficznych do decyzji) stając się podstawą do wydania koncesji na wydobycie złoża B która pozwala na trzykrotne pogłębienie wydobycia kopaliny. W postępowaniu nieważnościowym, dotyczącym udzielonej inwestorowi koncesji na wydobycie skarżące Stowarzyszenie uczestniczyło na prawach strony. Okoliczności powyższe nie stały się przedmiotem analizy Kolegium, które ograniczyło się wyłącznie do konstatacji o aprobacie poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2012r., w sprawie o sygan.akt III OSK 122/11, iż udział organizacji społecznej, której celami statutowymi jest szeroko rozumiana ochrona środowiska (...) i która zgłasza swój udział w postępowaniu dotyczącym orzeczeń wydawanych nie na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, winien być rozważany w wyjątkowych wypadkach, ponieważ istnieje w/w ustawa szczególna, która te kwestie rozwiązuje w sposób zapewniający odpowiedni udział społeczeństwa w procesie inwestycyjnym. Owe okoliczności (wskazywane przez wnioskodawcę) nie zostały wszakże przez organ rozważone, niezależnie od podnoszonego przez Stowarzyszenie faktu, iż wyrok wspomniany wydany został na tle odmiennego stanu faktycznego i prawnego (w dacie wydawania decyzji ustalającej warunki zabudowy, nie obowiązywała żadna z ustaw gwarantujących udział społeczeństwa w procesie inwestycyjnym). Podkreślić jeszcze raz należy, że jakkolwiek to Stowarzyszenie powinno wykazać, za pomocą odpowiedniej argumentacji, spełnienie przez nie przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a., to na organie administracji spoczywa obowiązek zweryfikowania, czy przedstawiona przez Stowarzyszenie argumentacja uzasadnia dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie, ocena ta dokonana została w sposób wadliwy, bowiem brak w niej odniesienia do argumentacji i okoliczności, przestawionych przez stronę skarżącą. Z tej też przyczyny za trafny uznać należy, podniesiony w skardze zarzut naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a., co uzasadnia wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonego postanowienia, uznając to za wystarczające dla końcowego załatwienia sprawy. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 k.p.a. zasądzając na rzecz strony skarżącej ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu wpisowi sądowemu. Z uwagi natomiast na charakter zaskarżonego postanowienia (niepodlegającego wykonaniu i niewymagającego wykonania) za bezprzedmiotowe uznano orzekanie w sprawie jego wykonywania do dnia uprawomocnienia się wyroku w trybie art. 152 p.p.s.a. Prowadząc ponownie postępowanie, organ winien należycie rozważyć spełnienie przesłanek, określonych w art. 31 § 1 k.p.a., uwzględniając sformułowane powyżej wskazania. B.A.