II SA/Łd 1026/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant: Sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2016 r. przy udziale - sprawy ze skargi B. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy orzeczenia o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości oddala skargę. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...], znak [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania B. P., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] nr [...]. Jak wynika z akt sprawy wnioskiem z dnia 2 kwietnia 2015 r. B. P. zwróciła się do Prezydenta Miasta Ł. o wydanie w trybie art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane decyzji stwierdzającej niezbędność wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości położonej przy ul. A w Ł. i nakazanie, wobec braku wyrażenia zgody, jej właścicielce H. W. udostępnienia nieruchomości celem wykonania prac budowlanych na usytuowanym w granicy nieruchomości budynku mieszkalnym położonym przy ul. B, zgodnie ze zgłoszeniem przyjętym przez organ I instancji w dniu 6 listopada 2013 r. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) – dalej w skrócie "ustawa" lub "Prawo budowlane", odmówił B. P. orzeczenia o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości, argumentując, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 47 ust. 1 Prawa budowlanego. W odwołaniu od tej decyzji B. P. wniosła o jej uchylenie zarzucając naruszenie: art. 7 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a w szczególności dotyczących: miejsca posadowienia budynków w granicy nieruchomości i co za tym idzie możliwości wykonania robót budowlanych objętych zgłoszeniem przyjętym przez Prezydenta Miasta Ł. w dniu 6 listopada 2013 r., ustalenia, na jakim etapie są toczące się postępowania (cywilne i administracyjne) dotyczące nieruchomości w Ł. ul. A i ul. B, od których zakończenia H. W. uzależniła możliwość wykonania prac objętych powołanym zgłoszeniem z terenu jej nieruchomości, ustalenia czy H. W. jednoznacznie wyraziła zgodę inwestorowi na wejście na swoją nieruchomość celem wykonania robót budowlanych objętych powołanym zgłoszeniem; art. 10 § 1 k.p.a.; art. 35 i art. 36 k.p.a.; art. 47 ust 1 i 2 ustawy poprzez niewydanie decyzji w sprawie pomimo spełnienia wszystkich przesłanek warunkujących jej wydanie oraz błędną wykładnię i interpretację zebranego w sprawie materiału dowodowego. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Motywując podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy przywołał regulację art. 47 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, a następnie wywiódł, że warunkami koniecznymi do uzyskania administracyjnej decyzji zezwalającej inwestorowi na wejście na teren nieruchomości, do której nie posiada prawa do dysponowania na cele budowlane, są uzasadnienie niezbędności takiego działania oraz udokumentowanie braku jakiejkolwiek możliwości uzyskania od właścicieli sąsiedniej nieruchomości zgody na wejście, mimo czynionych w tej sprawie starań. Dalej Wojewoda stwierdził, że do wniosku z dnia 2 kwietnia 2015 r. nie został załączony żaden dokument, który mógłby potwierdzić brak takiej zgody ze strony H. W. Nie przedstawiono także graficznie zajęcie jakiego obszaru sąsiedniej nieruchomości byłoby konieczne w celu wykonania prac wymienionych w tym wniosku. W całości przekazanych dokumentów brak jest także potwierdzenia, że skarżąca starała się uzyskać zgodę właścicielki działki nr ewid. 310 na wejście na teren tej nieruchomości, opisując sposób, dokładny zakres, termin oraz przedział czasowy wykonania koniecznych prac budowlanych. Pismo z dnia 4 marca 2015 r. skierowane do H. W. (dostarczone przez B. P. do organu I instancji w dniu 30 czerwca 2015 r. jako uzupełnienie wniosku z dnia 2 kwietnia 2015 r.) nie zawiera żadnego z w/w wymaganych elementów. W piśmie tym nie zostały określone ani sposób, ani też zakres koniecznych do wykonania prac, bowiem sprecyzowaniem tych warunków nie jest wskazanie na przekazanie H. W. w dniu 11 października 2013 r. kopii złożonego do organu zgłoszenia. Zawartego w tym piśmie określenia terminu korzystania z terenu działki stanowiącej własność H. W. "..w terminie niezbędnym na dokonanie wymienionych prac naprawczych budynku przy ulicy B, począwszy od dnia 07.05.2015 r.", nie można uznać za określenie precyzujące godziny prowadzenia tych prac i przewidywany (konieczny w tej sytuacji do przedstawienia) okres ich wykonywania. Według Wojewody brak jest również dowodu, że wspomniane pismo z dnia 4 marca 2015 r. jest tożsame z pismem, jakie otrzymała H. W. Dodatkowo organ II instancji zauważył, że odwołująca w piśmie z dnia 28 kwietnia 2015 r. określiła dwa warianty wejścia na teren i zajęcia sąsiedniej nieruchomości. Pomijając fakt, że taki opis planowanych prac powinien zostać przedstawiony do uzgodnienia przede wszystkim H. W., to organ administracji działając na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy nie jest uprawniony do zezwolenia na wykonanie rozbiórki jakiejkolwiek części składowej sąsiedniej nieruchomości (demontaż drewnianego przęsła ogrodzenia, o jakim mowa w wariancie numer dwa), nawet pod warunkiem przywrócenia jej do stanu poprzedniego. Nadto organ I instancji prowadząc postępowanie starał się zgromadzić konieczne dokumenty dwukrotnie wzywając wnioskującą o ich uzupełnienie. Niesłuszny jest zatem zarzut odwołującej o naruszeniu art. 7 k.p.a. W art. 47 Prawa budowlanego uregulowano szczególny przypadek, gdy w administracyjny sposób ograniczane jest prawo własności. Aby decyzja taka mogła być wydana z dokumentów zgromadzonych w organie administracji architektoniczno-budowlanej winno niezbicie wynikać, że uzyskanie przez inwestora zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości jest zupełnie niemożliwe. W badanej sprawie, mimo starań organu I instancji, nie udało się zgromadzić takich dokumentów. Jeśli zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., to nie znajduje on potwierdzenia w obowiązującym prawie. W przypadku prowadzenia postępowania na podstawie art. 47 Prawa budowlanego organu administracji nie obowiązuje zasada wskazana w art. 10 § 1 k.p.a., gdyż wszystkie konieczne do orzekania dokumenty winien przedłożyć wnioskodawca. Zdaniem organu odwoławczego stanowisko H. W. przedstawione w toku postępowania prowadzonego w organie I instancji, zawarte w piśmie z dnia 14 maja 2015 r., potwierdziło niespełnienie przez wnioskodawcę w niniejszej sprawie koniecznego warunku uzyskania pozytywnej decyzji administracyjnej, jakim jest udokumentowanie definitywnej i jednoznacznej odmowy udzielenia zgody na wejście na teren nieruchomości przy ul. A w Ł., czego B. P. nie uczyniła. Zarzut naruszenia art. 35 i art. 36 k.p.a. również nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem przepisy te nie mają zastosowania w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 47 Prawa budowlanego, a zarzucane organowi I instancji ich naruszenie jest bezzasadne. Ustalony stan faktyczny i prawny sprawy uzasadniał więc wydanie decyzji odmawiającej orzeczenia o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi B. P. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia: art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 10 § 1, art. 35 i art. 36 k.p.a., art. 47 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego poprzez odmowę wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości, pomimo spełnienia wszystkich przesłanek warunkujących jej wydanie oraz błędną wykładnię i interpretację zebranego w sprawie materiału dowodowego. W motywach skargi powtórzyła argumenty z odwołania od decyzji organu I instancji. Na rozprawie w dniu 12 lutego 2016 r. skarżąca poparła skargę, zaś uczestniczka postępowania wniosła o jej oddalenie i oświadczyła, że po zakończeniu spraw, które toczą się przed sądem powszechnym, podejmie decyzję co do sposobu udostępnienia swojej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanową inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd kontrolując w zakreślonych wyżej granicach legalność decyzji Wojewody [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. o odmowie orzeczenia o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości stwierdził, że nie naruszają one norm obowiązującego prawa, co uzasadniało oddalenie skargi. Podstawę materialnoprawną kontrolowanych rozstrzygnięć stanowił przepis art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne, w myśl którego jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu (ust. 1). W razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, właściwy organ - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, właściwy organ określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości (ust. 2). Brzmienie art. 47 ust. 1 i 2 ustawy nie nasuwa większych problemów interpretacyjnych i prowadzi do uzasadnionej konkluzji, iż zasadniczym warunkiem zastosowania przez właściwy organ prawnych możliwości przewidzianych w art. 47 ust. 2 jest ustalenie w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości, że inwestor przed rozpoczęciem robót podjął starania o uzyskanie zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości i uzgodnienie z nim koniecznych warunków wejścia na teren nieruchomości (sposobu, zakresu, terminu bądź też ewentualnej rekompensaty z tego tytułu). W piśmiennictwie przedmiotu zauważa się słusznie, że dopiero w sytuacji, kiedy pomimo podjętych przez inwestora czynności zmierzających do uzyskania odpowiedniego, formalnego, uzgodnionego stanowiska podmiotu będącego gestorem sąsiedniego terenu nie dojdzie do zawarcia pomiędzy inwestorem i właścicielem sąsiedniej nieruchomości porozumienia w kwestii wejścia na teren sąsiedni, niezbędnego do wykonywania prac przygotowawczych lub robót budowlanych, ma zastosowanie art. 47 ust. 2, przewidujący wydanie rozstrzygnięcia właściwego organu w drodze decyzji administracyjnej. Rozstrzygnięcie to nie może być podjęte przez organ z urzędu. Dopuszczona jest jedynie forma działania organu na wniosek inwestora, który ma interes prawny w skorzystaniu z udzielonego mu decyzją o pozwoleniu na budowę uprawnienia do przeprowadzenia procesu budowlanego (vide: Tomasz Filipowicz. Komentarz do art. 47 ustawy – Prawo budowlane – Lex). Podkreśla się ponadto, że zgodnie z zasadą racjonalności ustawodawca uznał, że zastosowanie w pierwszej kolejności administracyjnej metody regulacji stanowiłoby zbyt daleko idącą ingerencją w prawa właściciela (najemcy) sąsiedniej nieruchomości. Administracyjny tryb rozstrzygnięcia konfliktu interesów ma zatem charakter subsydiarny w stosunku do drogi cywilnoprawnej, opartej na konsensusie stron. Następuje na wniosek inwestora, udokumentowany co do bezskuteczności starań o zgodę właściciela nieruchomości (vide: Prawo budowlane. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, wydanie 5, C.H. Beck, Warszawa 2013, str. 511). Przenosząc poczynione wyżej uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy sąd w całości podzielił argumentację organów obu instancji zaprezentowaną w motywach wydanych decyzji i stwierdził, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności załączonego do akt pisma z dnia 4 marca 2015 r. złożonego przez skarżącą oraz pisma z dnia 14 maja 2015 r. złożonego przez właścicielkę sąsiedniej nieruchomości H. W. nie budzi wątpliwości fakt, że w realiach tej sprawy nie został spełniony warunek przewidziany w art. 47 ust. 1 Prawa budowlanego. Skarżąca, co odzwierciedlają akta administracyjne, nie wykazała w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości, że przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji w trybie art. 47 ust. 2 podjęła skuteczną próbę uzyskania zgody H. W. na wejście na teren jej nieruchomości i uzgodnienia warunków tego wejścia, co expressis verbis nakazuje dyspozycja art. 47 ust. 1 Prawa budowlanego. Wobec tego zarzut skargi o bezskutecznym podejmowaniu prób uzyskania przez skarżącą zgody od H. W., jest bez wątpienia chybiony, a z całą pewnością gołosłowny. Jeśli – jak twierdzi skarżąca – takie próby były faktycznie podejmowane, to skarżąca powinna dysponować stosownym dokumentem, którego treść determinowana jest przesłankami określonymi w art. 47 ust. 1 ustawy i dowodem jego doręczenia właścicielce sąsiedniej nieruchomości. Do momentu podjęcia zaskarżonej decyzji taki dowód nie został przedłożony organom orzekającym w sprawie. W świetle akt sprawy oraz poczynionych wyżej rozważań pozostałe zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7 i 8 k.p.a. należało uznać za wadliwe. Zebrany w sprawie materiał dowodowy jest kompletny i wystarczający do rozpoznania wniosku skarżącej. Jeśli zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., to skarżąca nie wykazała, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, co w świetle dominującego orzecznictwa sądów administracyjnych jest warunkiem skuteczności jego postawienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 1767/13 – Lex nr 1773573). Z omówionych wyżej względów sąd zobligowany był oddalić skargę. O powyższym sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a. m.m.