II SA/Łd 1033/06

Dnia 15 grudnia 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Rymaszewska po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2006 roku w Łodzi na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi H. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie uporczywego naruszania prawa przez Zarząd Dróg i Transportu postanawia: odrzucić skargę. W dniu 2 stycznia 2006 r. H. S. wystąpiła do Rady Miejskiej w Ł., w trybie art. 227 i nast. k.p.a., ze skargą na Zarząd Dróg i Transportu w związku z uporczywym naruszaniem przez organ przepisów prawa, między innymi ustawy prawo o ochronie środowiska. Uchwałą z dnia [...] Nr [...] Rada Miejska w Ł. uznała skargę za bezzasadną uzasadniając, iż zarzuty zgłaszane przez jej autorkę były już wielokrotnie wyjaśniane. W piśmie z 27 września 2006 r. H. S. wezwała Radę Miejską w Ł. do usunięcia naruszenia prawa, a następnie w dniu 30 października 2006 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła dotychczasowy przebieg sprawy wskazując, że organ samorządowy podejmując uchwałę uchybił wymogom zawartym w przepisach Działu VIII k.p.a., zwłaszcza art. 237 i art. 238 § 1 k.p.a., poprzez lakoniczne sformułowanie uzasadnienia uchwały, bez wskazania w nim podstawy faktycznej i prawnej. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Ł., powołując się na treść art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), wnosiła o odrzucenie skargi wobec jej niedopuszczalności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. zważył, co następuje: Jak trafnie zauważył organ, skarga w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna. Postępowanie dotyczące składania skarg i wniosków unormowane zostało przepisami Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego z tym, że kwestie dotyczące skargi powszechnej regulują przepisy od art. 227 do art. 240 k.p.a. Na wstępie wyjaśnienia wymaga charakter prawny skargi wnoszonej w tym trybie. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem w orzecznictwie, skarga, o której mowa w art. 227 k.p.a. nie jest tożsama ze skargą, o której mowa w ustawie o postępowaniu sądowoadministracyjnym. Pierwsza z tych "skarg" stanowi odformalizowany środek obrony i ochrony różnych interesów jednostki, które nie dają podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego albo też nie mogą stanowić podstawy powództwa lub wniosku zmierzającego do wszczęcia postępowania sądowego. Skargi tego rodzaju są załatwiane w samodzielnym jednoinstancyjnym postępowaniu uproszczonym, kończącym się czynnością materialno-techniczną - zawiadomieniem o sposobie załatwienia sprawy. W odróżnieniu od tych skarg, skargi, o których mowa w ustawie prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi są sformalizowanym środkiem sądowej kontroli, przede wszystkim decyzji administracyjnych z punktu widzenia ich zgodności z prawem (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 grudnia 1998 r. w sprawie III SA 1636/97). Zakres kognicji sądów administracyjnych wyznacza art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej p.p.s.a., stanowiąc, iż kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Z powyższego unormowania wyprowadzić należy więc wniosek, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania spraw, które nie zostały wskazane w powołanym przepisie. W szczególności sąd nie jest władny do rozpoznawania skarg na sposób funkcjonowania organów administracji publicznej, skoro ta część aktywności administracji nie została wymieniona w ustawie. Skargi w tym przedmiocie zostały wyłączone spod kognicji sądu administracyjnego i są rozpatrywane wyłącznie w trybie przepisów Działu VIII k.p.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 1999 r. III SAB 7/99, ONSA 2001/1 póz. 27). Tym samym nie jest dopuszczalne wniesienie skargi do sądu administracyjnego w tego rodzaju sprawach, czyli zarówno w przypadku niezałatwienia sprawy zgodnie z oczekiwaniem skarżącego, jak i w przypadku nieudzielania mu odpowiedzi w terminie. Możliwe jest natomiast wystąpienie do organu z nową skargą na podstawie art. 227 i nast. k.p.a. (por. postanowienie NSA z 23 lipca 2001 r., II SAB 213/00; postanowienie NSA z 9 grudnia 1999 r., III SAB 7/99 - ONSA 2001, nr 1, póz. 27; postanowienie NSA z 18 lutego 1997 r., III SAB 1/97; postanowienie NSA z 13 lipca 1983 r., II SA 593/83 - ONSA 1983, nr 2, poz. 55). Oprócz katalogu spraw wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., ustawodawca zastrzegł dla sądów administracyjnych uprawnienie do orzekania także w innych sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Takim przepisem jest między innymi art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, który w ust. 1 stanowi, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Wniesienie skargi w oparciu o art. 101 powołanej ustawy, nie obejmuje wszystkich uchwał organów gminy, lecz jedynie uchwały "z zakresu administracji publicznej". Zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi w rozumieniu art. 238 § 1 k.p.a., mimo nadania mu formy uchwały, nie można uznać za inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Zawiadomienie jest jedynie czynnością o charakterze informacyjnym. We wszystkich sprawach należących do właściwości rady gminy formą prawną działania tego organu jest uchwała. Jednakże uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. są taką samą czynnością materialno- techniczna, jak i czynności pozostałych organów wymienionych w art. 229 k.p.a., rozstrzygających sprawy w inny sposób, niż w formie uchwały. Przyjęcie zatem poglądu, iż w przypadku, gdy zawiadomienie o załatwieniu skargi, o której stanowi art. 227 k.p.a., nastąpiło poprzez wydanie uchwały, służy skarga do sądu administracyjnego, powodowałoby niczym nie uzasadnioną nierówność prawną podmiotów. Tym bowiem, których skarga nie została załatwiona w formie uchwały, skarga do sądu nie służyłaby (tak NSA w Warszawie w postanowieniu z dnia 12 kwietnia 2001 r. l SA 2668/00 LEX nr 54426, takie stanowisko zajął też NSA w Warszawie w postanowieniu z dnia 14 września 2004 r. OSK 642/04 LEX nr 160611 oraz WSA w Białymstoku w postanowieniu z dnia 10 maja 2005 r. II SA/Bk 276/05 ZNSA 2005/2-3/115). W rozpoznawanej sprawie. H. S. wskazała w skardze do Sądu, iż wnosi jaw oparciu o art. 101 i art. 101a ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 238 k.p.a. Z treści uchwały, nie wynika, aby była ona aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnienia lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a jak podkreślono, tylko takie mogą być przedmiotem kontroli dokonywanej przez sądy administracyjne. Złożony do Sądu środek zaskarżenia dotyczył uchwały Rady Miejskiej podjętej w sprawie skargi złożonej w trybie art. 227 k.p.a., a skoro tak, to z przyczyn opisanych wyżej, nie może być rozpoznany przez Sąd. Ponieważ skarga H. S. była niedopuszczalna, z tych też względów należało ją odrzucić zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 i 6 p.p.s.a.