II SA/Łd 1033/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda - Lenczewska, Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant Agata Brolik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2008r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...].; nr [...] znak: [...]. Decyzją z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 par. 1 pkt 2, oraz art. 105 par. 1 ustawy z dnia 14. czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98. poz. 1071 ze zm.) uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...]. Nr [...] (znak: [...]) nakazującą L. i A. W. rozbiórkę ogrodzenia międzyposesyjnego z płyt prefabrykowanych betonowych o wysokości powyżej 2,20 m wzniesionego pomiędzy działkami o Nr 35 i 36 w miejscowości W., oraz umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. W toku postępowania administracyjnego ustalono, iż w dniu 15. marca 2007 r. w skutek pisma T. M. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budowy ogrodzenia pomiędzy działkami Nr 35 i 36 w miejscowości W.. W wyniku wizji lokalnych przeprowadzonych w dniach 14. marca 2007 r. oraz 11. lipca 2007 r. przy udziale stron stwierdzono, że na terenie posesji o Nr 35 znajduje się ogrodzenie, w granicy z działką Nr 36, wykonane w całości z elementów betonowych prefabrykowanych to jest słupów betonowych osadzonych w stopie, fundamentowej betonowej oraz czterech płyt pełnych osadzonych na słupach. Ogrodzenie na długości około 10,20 m uległo zawaleniu na stronę działki Nr 35, część ogrodzenia od strony istniejącego budynku gospodarczego jest przechylona na stronę działki należącej do małżonków W.. Ponadto trzy słupy są pęknięte, a nie zawalona część ogrodzenia nie jest pionowa. Wysokość ogrodzenia określono w załączniku graficznym dołączonym do protokołu, wskazując, iż wynosi ona: od 204 cm do 234 cm. Inwestor L. W. złożyła do protokołu oświadczenie, że wody opadowe spływające z tunelu foliowego istniejącego na działce sąsiedniej podmyły grunt, na którym stoi ogrodzenie i wniosła o przeprowadzenie pomiaru wód opadowych z tunelu foliowego. W oparciu o powyższe ustalenia organ pierwszej instancji decyzją Nr [...] wydaną na podstawie przepisu art. 49b ust 1 ustawy – Prawo budowlane nakazał L. i A. W. rozbiórkę powyższego ogrodzenia w całości. Powiatowy organ nadzoru uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie stwierdzeniem wybudowania ogrodzenia międzyposesyjnego z przekroczeniem wysokości 2,20 m bez wymaganego zgłoszenia właściwemu organowi, bez decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji i w sytuacji braku planu miejscowego aktualnie obowiązującego, co w ocenie organu administracji w konsekwencji oznaczało niemożność wdrożenia procedury legalizacyjnej dla przedmiotowej inwestycji. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła L. W. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Skarżąca podniosła, że decyzja organu wydana została w oparciu o nierzetelnie ustalony stan faktyczny, bowiem wielokrotnie zgłaszała problem wymywania gruntu i niszczenia płotu na skutek wód opadowych niewłaściwe odprowadzonych z dachu tunelu foliowego istniejącego na sąsiedniej działce w odległości około 30 - 40 cm od płotu. Odwołująca się wskazała, iż na odcinku gdzie płot nie graniczy z tunelem foliowym stoi on stabilnie, nie jest zrujnowany, a jego wysokość nie przekracza 2,20 m. Strona wskazała, że ów fakt potwierdzają ustalenia organu pierwszej instancji, które pominięto przy podejmowaniu decyzji, a przesądzają zarówno o przyczynach, jak i o osobie winnej stanu technicznego płotu. W następstwie rozpoznania powyższego odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił powyższą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] Nr [...] i umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż przedmiotowe ogrodzenie jest standardowym ogrodzeniem prefabrykowanym, którego elementy dostosowane są do budowy ogrodzeń nie wymagających zgłoszenia to jest do wysokości 2,20 m. W przęsłach tego ogrodzenia zastosowane są po cztery typowe płyty żelbetowe o wysokości 0,5 m każda, co z podmurówką wynoszącą 0,2 m daje łączną wysokość 2,20 m. W tym stanie rzeczy organ drugiej instancji uznał za bezpodstawne twierdzenie o samowolnym wykonaniu przedmiotowego ogrodzenia, gdyż w jego ocenie jeśli nawet na skutek niewielkich deniwelacji nieutwardzonego terenu, na którym znajduje się ogrodzenie, jego wysokość przekracza 2,20 m, to okoliczność ta nie może przesądzać o kwalifikacji robót jako wykonanych samowolnie. Ponadto w przypadku samowolnego wykonania ogrodzeń wyższych niż 2,20 m przedmiotem postępowania może być jedynie ta część ogrodzenia, która wykracza poza tę wysokość. W przedmiotowej sprawie bezzasadna byłaby ingerencja w istniejący stan faktyczny także z tego względu, że ewentualna likwidacja fragmentów płyt żelbetowych w części ogrodzenia przewyższającej 2,20 m powodowałaby naruszenie struktury płyty i nieodpowiedni stan techniczny w części poniżej 2,20 m, a więc uszkodzenie mienia, co do którego legalności wykonania nie istnieje żadna wątpliwość. Skoro wykonane roboty nie wymagały zgłoszenia to w ocenie organu odwoławczego w kwestii legalności budowy spornego ogrodzenia organ nadzoru budowlanego nie miał podstaw do ingerencji, a postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych przez stronę w złożonym odwołaniu, a dotyczących złego stanu technicznego ogrodzenia organ odwoławczy wskazał, że kwestie te wykraczają poza przedmiot postępowania w sprawie legalności budowy ogrodzenia między posesjami. Organ odwoławczy ponadto zauważył, że z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 19. kwietnia 2007 r. wynika, iż w zakresie stanu technicznego obiektu budowlanego organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego prowadzi odrębne postępowanie administracyjne. Na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyli T. i S. M.. W skardze wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając organowi odwoławczemu błędne ustalenia stanu faktycznego dotyczącego wysokości przedmiotowego ogrodzenia oraz jego stanu technicznego, co do którego oceny nie jest prowadzone żadne inne postępowanie administracyjne. W ocenie strony skarżącej przedmiotowe ogrodzenie na długości 26 m przekracza wysokość 2,20 m, a jedynie na długości 16 m jest zgodne z prawem budowlanym. Ponadto zdaniem strony skarżącej to nie wody opadowe z dachu tunelu foliowego wymywają grunt pod ogrodzeniem, gdyż nie posiada on dachu, tylko woda ta spływa rynną z dachu budynku gospodarczego połączonego ze stodołą sąsiadów, stąd też konieczność zabezpieczenia przed wodą opadową przestrzeni pomiędzy gruntem, a płytą ogrodzenia poprzez usypanie dodatkowej warstwy ziemi. Zabieg ten ponadto pozwolił zabezpieczyć nieruchomość skarżących przez kurami sąsiadów. Odnośnie tunelu foliowego skarżący wskazali ponadto, iż odległość tego obiektu od przedmiotowego ogrodzenia w żadnym miejscu nie wynosi 30 – 40 cm, jak to wskazuje L. W.. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę T. M.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z treścią art. 3 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25. lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd na skutek wniesionej skargi nie przejmuje sprawy do jej merytorycznego załatwienie, a jedynie bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądu oraz przyczyny wzruszenia decyzji, a także nie będąc ograniczony zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w zaskarżonej decyzji tego rodzaju naruszenia prawa, która rodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego nie tylko decyzji zaskarżonej, ale również decyzji ją poprzedzającej. Postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 7. lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Organ pierwszej instancji w podstawie prawnej wydanego rozstrzygnięcia powołał przepis art. 49b ust. 1 tejże ustawy stanowiący, z zastrzeżeniem tych sytuacji, kiedy możliwa jest legalizacja, że właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Istotną konstatacją płynącą z lektury powyższego przepisu jest to, iż możliwość nakazania rozbiórki w powyższym trybie odnosi się wyłącznie do tych obiektów budowlanych, które zostały wzniesione bez stosownego zgłoszenia, o którym mowa w przepisie art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, bądź pomimo sprzeciwu organu administracji architektoniczno – budowlanej. W stosunku do ogrodzeń wymóg zgłoszenia został zawężony do ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości 2,20 m (art. 30 ust. 1 pkt 3, w związku z art. 29 ust. 1 pkt 23 Prawa budowlanego). Na wstępie należy wskazać, iż bezsporne jest, że przedmiotowe ogrodzenie jest ogrodzeniem między posesyjnym. Tak więc ustaleniu dla celów obowiązku dokonania przez inwestorów stosownego zgłoszenia wymagała tylko jego wysokość. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, należy podzielić w tym zakresie stanowisko organu odwoławczego. Przedmiotowe ogrodzenie jest bowiem ogrodzeniem prefabrykowanym i dla celu ustalenia jego wysokości należy wziąć pod uwagę przede wszystkim założenia konstrukcyjne przewidziane dla tego typu ogrodzeń, bądź zastosowanie użytych do jego wzniesienia typowych elementów konstrukcji jakimi są płyty betonowe, przęsła wraz z podmurówką, a także poprawność montażu. W żadnym wypadku wyznacznikiem wysokości takiego ogrodzenia nie może być sztucznie wywołana deniwelacja terenu poprzez podsypywanie, czy wybieranie (wymywanie) gruntu, gdyż prawidłowo zamontowane ogrodzenie nie może przekroczyć granicznej wysokości 2,20 m. Ponadto należy przy tym pokreślić, iż nakaz rozbiórki jest sankcją prawną najdalej idącą w ramach przepisów Prawa budowlanego, rodzącą nieodwracalne bądź trudne do odwrócenia skutki. Z tego względu nie można nadużywać tego przepisu, bądź stosować go w sytuacjach, w których istnieje możliwość doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, to jest stanu nie naruszającego wartości istotnych z punktu widzenia między innymi bezpieczeństwa ludzi i mienia, czy prawa osób trzecich. Stąd też nie można przyznać racji organowi pierwszej instancji odnośnie nakazu rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia. Podstawą natomiast rozstrzygnięcia postępowania w administracyjnym toku instancji w niniejszej sprawie jest przepis art. 105 par. 1 k.p.a., który stanowi o tym, że w sytuacji gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Analizując stan sprawy z powyższego punktu widzenia należy wskazać, iż postępowanie administracyjne ze swej istoty zmierza do merytorycznego rozpoznania sprawy i wydania rozstrzygnięcia w kwestii indywidualnych praw i obowiązków strony. Jednakże nie w każdym wypadku owe merytoryczne rozpoznanie sprawy jest możliwe. Okolicznością, która uniemożliwia takie rozstrzygnięcie jest stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania. W każdej takiej sytuacji organ administracji jest zobowiązany do umorzenia postępowania w trybie art. 105 par. 1 k.p.a..(vide: wyrok NSA z dnia 14. maja 1998 roku w sprawie I SA/Kr 1141/97, LEX nr 33605). Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi wówczas, gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co powoduje, że nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty.(vide: wyrok NSA z dnia 10. czerwca 1998 roku w sprawie IV SA 1225/96, LEX nr 43250, wyrok NSA z dnia 24. kwietnia 2003 roku w sprawie III SA 2225/01, Biul. Skarb. 2003/6/25, wyrok NSA z dnia 18. maja 1998 roku w sprawie II SA 76/98, LEX nr 43176). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy pamiętać trzeba, iż postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na wniosek jednej ze stron postępowania, która jednoznacznie wskazała, iż domaga się interwencji ze strony organów nadzoru budowlanego z uwagi na zły stan techniczny ogrodzenia. Strona ta wprost wskazała, iż niektóre fragmenty ogrodzenia uległy zawaleniu oraz pęknięciu. Jeżeli zatem w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego okazało się, że nie zachodzą przesłanki do zastosowania przepisu art. 49b Prawa budowlanego, to stwierdzenie to nie przesądza jednocześnie o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie, jeżeli pomimo tego obiekt budowlany istnieje i znajduje się w złym stanie technicznym. W przypadku stwierdzenia przez organy nadzoru budowlanego w toku postępowania, że obiekt budowlany – może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia, jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia – organ ten winien nakazać, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. (art. 66 Prawa budowlanego). Należy podkreślić, iż do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych w obiekcie budowlanym nieprawidłowości wystarczające jest stwierdzenie nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu. Nie jest więc konieczne, by wskutek takiego stanu istniało zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, albo niebezpieczeństwo mienia lub środowiska. Treść takiej decyzji będzie całkowicie zależna od okoliczności faktycznych sprawy. Oznacza to jednak konieczność wyjaśnienia w postępowaniu administracyjnym stwierdzonych nieprawidłowości oraz zapewnienia całkowitej zgodności rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z dokonanymi w sprawie ustaleniami. W przedmiotowej sprawie nie ulega żadnej wątpliwości, że ogrodzenie jest w złym stanie technicznym i może zagrażać bezpieczeństwu mienia, zdrowia ludzi oraz powoduje oszpecenie otoczenia. Powyższą okoliczność potwierdzają zarówno strony postępowania, protokoły z oględzin z dnia 14. marca 2007 r. oraz z dnia 11. lipca 2007 r. oraz same organy administracji. Ponadto z akt sprawy nie wynika, iż w sprawie oceny stanu technicznego przedmiotowego obiektu budowlanego jest, bądź było przeprowadzone postępowanie naprawcze, stąd też wydaje się całkowicie nieuprawnione stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania w sprawie przez organ odwoławczy. W tym stanie rzeczy należało uznać, iż omawiana decyzja jest wadliwa i narusza przepis art. 105 par. 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i bezzasadne uchylenie się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie organ administracji w pierwszej kolejności wyjaśni podstawową kwestię związaną ze stanem technicznym przedmiotowego ogrodzenia oraz wpływu na jego stan obiektów budowlanych znajdujących się w jego otoczeniu. W zależności od wyniku tych ustaleń organ nada temu postępowaniu odpowiedni bieg, w szczególności uwzględniając przepisy dotyczące Rozdziału 6 ustawy z dnia 7. lipca 1994 r. – Prawo budowlane zatytułowanego "Utrzymanie obiektów budowlanych", pamiętając, że zgodnie z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b tejże ustawy do podstawowych obowiązków organów nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych. Z przedstawionych względów Sąd, na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. ls/