II SA/Łd 1033/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Asesor WSA Tomasz Porczyński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 lutego 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Łęczycy na uchwałę Rady Miejskiej w Łęczycy z dnia 27 marca 2013 r. nr XXIX/198/13 w sprawie uchwalenia programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w mieście Łęczyca na 2013 rok stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. ał Skargą z dnia 24 stycznia 2022 r. wniesioną na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 3 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 329) – dalej: p.p.s.a.; Prokurator Rejonowy w Łęczycy zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi uchwałę Rady Miejskiej w Łęczycy z dnia 27 marca 2013 r., nr XXXiX/198/13 w sprawie uchwalenia programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt w mieście Łęczyca na rok 2013 r. Zaskarżonej uchwale zarzucał: - naruszenie art. 40 ust. 1 pkt 2, art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych poprzez ich błędną interpretację i błędne uznanie, że kwestionowana skargą uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego, a w konsekwencji nie podlega ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym; - istotne naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 638) – dalej: u.o.z. poprzez zaniechanie wypełnienia obowiązku wynikającego z upoważnienia ustawowego i ogólnikowe uregulowanie w § 6 załącznika do zaskarżonej uchwały kwestii dotyczącej opieki nad wolno żyjącymi kotami; - istotne naruszenie art. 11a ust. 7 pkt 2 u.o.z. poprzez zaniechanie wskazania konkretnych kwot przeznaczonych na dokarmianie wolno żyjących kotów. Z uwagi na powyższe strona skarżąca wnosiła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Jednocześnie wnosiła o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi, w pierwszej kolejności przedstawiono argumentację na zasadność zarzutu, co do zaniechania publikacji zaskarżonej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. Dalej wskazano, iż charakter programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (dalej program), w tym wolno żyjących kotów, stanowiącego realizację obowiązku gminy wynikającego z art. 11 ust. 1 u.o.z., jak również wynikający z ustawy okres jego obowiązywania, obliguje organ stanowiący gminy takie skonkretyzowanie treści podejmowanego aktu prawa miejscowego, która pozwalałaby na jego rzeczywistą realizację. W ocenie strony skarżącej zadość czyni powyższemu obowiązkowi tylko takie sformułowanie treści uchwalanego programu, która nie zawiera ogólnych ram, wymagających dalszej konkretyzacji w czasie jego obowiązywania oraz wskazania sposobu jego finansowania poprzez powiązanie konkretnych środków finansowych z poszczególnymi zadaniami programu i sposobem ich wydatkowania (rozdysponowania). Kwestionowana uchwała, zdaniem strony skarżącej w zakresie dotyczącym kwestii opieki nad wolno żyjącymi kotami powyższych wymogów nie spełnia, co czyni skargę zasadną. W odpowiedzi na skargę, datowaną na dzień 6 grudnia 2022 r., Rada Miejska w Łęczycy, reprezentowana przez Burmistrza Miasta Łęczyca, wnosiła o jej oddalenie. Uzasadniając organ wskazał, iż stanowisko sądów administracyjnych odnośnie uznania uchwalanego przez organ stanowiący gminy programu za kat prawa miejscowego, jak również koniczność szczegółowego rozdysponowania środków finansowych przeznaczonych na jego realizację ewaluowało na przestrzeni czasu, począwszy od daty podjęcia zaskarżonej uchwały, co miało miejsce w 2013 r. Tym samym w ocenie organu, mając na uwadze zasadę pewności prawa brak jest podstaw do kwestionowania zaskarżonej uchwały, odwołując się do aktualnie obowiązującej wykładni przepisów u.o.z. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że skarga Prokuratora Rejonowego w Łęczycy została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do uprawnienia wynikającego z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 329) - dalej: p.p.s.a. Zgodnie z treścią powołanego wyżej art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie z wnioskiem o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym występował Prokurator Rejonowy w Łęczycy w treści wniesionej skargi. Rada Miejska w Łęczycy po zapoznaniu się z zarzutami i wnioskami skargi, w przewidzianym prawem terminie nie wnosiła o przeprowadzenie rozprawy. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Należy przy tym dodać, że w tych sprawach Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Dokonując kontroli sądowoadministracyjnej w tak zakreślonej kognicji Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie sformułowane w niej zarzuty uznać należy za zasadne. W niniejszej sprawie jak już wcześniej wskazano przedmiotem skargi Prokurator Rejonowy w Łęczycy uczynił uchwałę Rady Miejskiej w Łęczycy z dnia 27 marca 2013 r., nr XXXIX/198/13 w sprawie uchwalenia programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt w mieście Łęczyca na rok 2013 r. Program został uchwalony w postaci załącznika do zaskarżonej uchwały. Podstawę prawną podjęcia kwestionowanej uchwały stanowiły przepisy art. 11 ust. 1 i art. 11a ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 572) – dalej: u.o.z. Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.o.z. zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. W myśl art. 11a ust. 1 u.o.z. rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (art. 11a ust. 2 u.o.z.). Ponadto jak wynika z art. 11a ust. 5 u.o.z. program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. Wskazać w tym miejscu należy, że akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. Zasady podejmowania uchwał lub aktów organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 40)- dalej: u.s.g. Przepis art. 40 u.s.g. przyznaje gminie prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych (ust. 1). Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego (uchwały) jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, kreujące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych wykształcił się w ostatnich latach dominujący aktualnie pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego. Trzeba jednak mieć na uwadze, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów podkreśla się, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 u.o.z. (por. wyroki NSA z 30 lipca 2019 r., sygn. II OSK 1754/18; z 14 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 1001/17; z 13 marca 2013 r., sygn. II OSK 37/13; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego, mając na uwadze fakt, iż w dacie uchwalenia kwestionowanej skargą uchwały brak było jednoznacznych przepisów obowiązującego prawa uznających uchwały podejmowane w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego, a co za tym idzie podlegające obligatoryjnemu ogłoszeniu we właściwym miejscowo wojewódzkim dzienniku urzędowym, Sąd stwierdza, iż zarzut skargi, co do naruszenia art. 40 ust. 1 pkt 2, art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst. jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz. 1461) nie zasługuje na uwzględnienie. Podkreślenia również wymaga, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji nie może regulować kwestii nieprzekazanych do regulacji i jednocześnie ma obowiązek uregulowania realizacji zadań jej przekazanych. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Wymienione w art. 11a niezbędne postanowienia programu, jak i określony ustawą sposób procedowania mają więc charakter obligatoryjny. Brak któregokolwiek z powyższych elementów skutkuje stwierdzeniem, że podjęty akt nie wyczerpuje ustawowego upoważnienia. W rozpoznawanej sprawie, wbrew stanowisku strony skarżącej za chybiony w ocenie Sądu uznać należało zarzut ogólnikowego uregulowania kwestii opieki nad wolno żyjącymi kotami. W tym wskazać należy, iż kwestionowany skargą § 6 ust. 1 załącznika do uchwały w sposób wyczerpujący określa zadania programu odnośnie do ciążącego na gminie zapewnienia opieki nad wolno żyjącymi kotami, wskazując, iż cel ten jest realizowany poprzez: 1) prowadzenie w okresie akcji dokarmiania, 2) wyznaczenie opiekunów kotów wolno żyjących i współpraca z nimi, 3) zapewnienie opieki weterynaryjnej na zasadach określonych w § 12, 4) zakup i wydawanie karmy wyznaczonym opiekunom kotów wolno żyjących. Przepis § 6 ust. 1 załącznika określa podmioty realizujące powyżej wskazane zadania. Ponadto w treści wskazanego już § 12 załącznika do zaskarżonej uchwały oraz jej § 10 uregulowane zostały zarówno kwestie opieki weterynaryjnej dla wolno żyjących kotów, jak i tryb postępowania odnoszący się do usypiania ślepych miotów. Wobec powyższego zarzut skargi, co do istotnego naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. Sąd uznał za niezasadny. Natomiast za w pełni zasadny, pomimo błędnego oznaczenia naruszonej jednostki redakcyjnej ustawy (art. 11a ust. 7 pkt 2 zamiast art. 11a ust. 5) uznać należało zarzut skargi, co od zaniechania konkretnego przypisania kwot środków finansowych zabezpieczonych na realizację poszczególnych zadań programu. Przy czym, co istotne zasadność powyższego zarzutu odnieść należy nie tylko do podnoszonej przez stronę skarżącą kwestii dokarmiania wolno żyjących kotów, lecz do wszystkich obligatoryjnych zadań ujętych w przedmiotowym programie. Jak wynika bowiem z § 14 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały "Finansowanie Programu" na realizację programu na rok 2013 w budżecie Miasta Łęczyca przeznaczono kwotę 134.608 zł., w tym dla Jednostki Budżetowej Zieleń Miejska w Łęczycy 1237. 608 z i Urzędu Miejskiego w Łęczycy 7.000 zł. W zakresie dotyczącym zwierzą gospodarskich koszty transportu do gospodarstwa, leczenia oraz utrzymania zwierząt pokrywane są z chwilą odbioru zwierząt przez właściciela, albo z dochodów uzyskanych ze sprzedaży zwierząt (§ 14 ust. 2 załącznika do uchwały). W tym miejscu podkreślenia wymaga, iż dla skutecznej realizacji zadań gminy wynikających z art. 11 i art. 11a u.o.z., uwzględniając krótkoterminowy charakter podejmowanych w tym przedmiocie uchwał, niezbędne jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji. Owe dookreślenie podejmowanych działań, czynności w zestawieniu z środkami finansowymi przeznaczonymi na realizację zadań pozwala bowiem na ocenę, czy uchwalony program opieki nie ma jedynie charakteru postulatu, a nadto czy umożliwia rzeczywiste, faktyczne wykonanie poszczególnych zadań. Użyty przez ustawodawcę zwrot: "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy zatem rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Narusza zatem art. 11a ust. 5 u.o.z. pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały, swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w formie konsensualnej tj. w zawieranych umowach. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu kwestionowany skargą § 14 załącznika do uchwały powyższych wymogów nie spełnia. Z przywołanej wyżej treści spornego przepisu wynika bowiem, iż poza wskazaniem ogólnej kwoty przeznaczonej na realizację programu, brak jest jakiegokolwiek przyporządkowania r konkretnych środków finansowych do poszczególnych zadań programu. Taki sposób rozdysponowania środków przeznaczonych na realizację programu w ocenie Sądu nie gwarantuje możliwości jego faktycznej, prawidłowej realizacji. Końcowo wskazać należy, iż pomimo częściowej zasadności skargi koniecznym było stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Niemożliwe było bowiem stwierdzenie przez Sąd nieważności jedynie § 14 załącznika do uchwały, o co wnosiła strona skarżąca, gdyż skutkowałoby to pozostawieniem w obrocie prawnym aktu prawa miejscowego pozbawionego jego zasadniczego elementu umożliwiającego jego wykonanie, to jest postanowień odnoszących się do finansowania zadań uchwalonego programu. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. is