II SA/Łd 1034/18

Dnia 23 stycznia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Sędziowie Sędzia NSA Bogusław Klimowicz, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2019 roku sprawy ze skargi I. B. i J. B. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie zatwierdzenia zmian w projekcie wymiany gruntów 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących I. B. i J. B. solidarnie kwotę 614 (sześćset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...], nr [...] – na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 oraz art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1257 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 roku o scalaniu i wymianie gruntów (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 908, dalej jako: "ustawa") – po rozpatrzeniu zażalenia Rolniczej Spółdzielni "A" w D. (dalej jako: "Spółdzielnia"), uchylił postanowienie Starosty [...] z dnia [...], znak: [...] o odmowie zawieszenia postępowania i zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie zatwierdzenia zmian w projekcie wymiany gruntów. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...], znak: [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...], znak: [...], w której w pkt 5 stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] zatwierdzającej projekt wymiany niezabudowanych gruntów położonych we wsi D. i D., gmina Z., w części dotyczącej gruntów oznaczonych po wymianie jako działki nr 250, 699, 700 i 701 (aktualnie działki nr 785/1, 785/2, 785/3, 785/4 i 785/5). Na ww. decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółdzielnia. Pismem z dnia 5 kwietnia 2018 roku I. B. i J. B., na mocy art. 8 ust. 1 ustawy, wystąpili do Starosty [...] z wnioskiem o wszczęcie postępowania w przedmiocie zatwierdzenia zmian w projekcie wymiany gruntów wsi D. i D., gmina Z. zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], w zakresie wydzielenia gruntów będących we władaniu Spółdzielni ekwiwalentu gruntowego o równej wartości szacunkowej w zamian za objęte postępowaniem wymiennym grunty należące do I. B. i J. B.. Starosta [...] zawiadomił o wszczęciu postępowania zgodnie z wnioskiem pełnomocnika I. B. i J. B.. Pismem z dnia 16 maja 2018 roku Spółdzielnia, w związku ze złożoną skargą na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...], wniosła o zawieszenie postępowania, bowiem rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] odmówił zawieszenia postępowania. Kwestionując powyższe postanowienie zażalenie wniosła Spółdzielnia, która wskazała na naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. polegające na odmowie zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy w sprawie wystąpiły wszystkie przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania. Wojewoda [...], przywołanym na wstępie postanowieniem, po rozpoznaniu zażalenia, uchylił postanowienie organu pierwszej instancji i zawiesił postępowanie. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i cytując treść art. 97 § 1 K.p.a. wskazał, iż zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: 1) postępowanie administracyjne jest w toku, 2) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, 3) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. W sprawie – zdaniem Wojewody – wystąpiły łącznie wszystkie ww. przesłanki. Możliwość przeprowadzenia postępowania w przedmiocie zatwierdzenia zmian w projekcie wymiany gruntów zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], w zakresie wydzielenia gruntów będących we władaniu Spółdzielni ekwiwalentu gruntowego o równej wartości szacunkowej w zamian za objęte postępowaniem wymiennym grunty należące do I. B. i J. B. oraz możliwość wydania w tej sprawie decyzji przez Starostę [...], uzależniona jest od wyniku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w sprawie ze skargi Spółdzielni na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...]. Wydzielenie ekwiwalentu gruntowego w zamian za objęte postępowaniem wymiennym grunty należące do I. B. i J. B. w drodze decyzji administracyjnej dotyczyć może ewentualnie jedynie gruntów w odniesieniu, do których skutecznie tj. prawomocnie orzeczone zostanie stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. Wbrew twierdzeniu I. B. i J. B. decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...], na skutek wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...], nie jest decyzją prawomocną. Ewentualne uchylenie przez Sąd decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] oznaczałoby, że wszczęte postępowanie administracyjne w przedmiocie zatwierdzenia zmian w projekcie wymiany gruntów, jest postępowaniem bezprzedmiotowym z uwagi na istniejącą w obrocie prawnym ostateczną (i prawomocną) decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. Pominięcie tej okoliczności mogłoby prowadzić do wydania decyzji wadliwej zarówno pod względem procesowym, jak i merytorycznym, jak również mogłoby skutkować stwierdzeniem nieważności takiej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 w zw. z art. 16 K.p.a. Wydanie kolejnej decyzji w sprawie rozstrzygniętej wcześniej ostateczną decyzją prowadzi do konieczności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej później. W ocenie Wojewody, prawomocne rozstrzygnięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kwestii legalności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...], a tym samym ważności decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] zatwierdzającej projekt wymiany niezabudowanych gruntów, stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 K.p.a., od którego zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w przedmiocie zatwierdzenia zmian w projekcie wymiany. W skardze na powyższą decyzję I. B. i J. B. wskazali na naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, iż prawomocne rozstrzygnięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kwestii prawidłowości pkt 5 decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...], a tym samym ważność decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] zatwierdzającej projekt wymiany niezabudowanych gruntów, stanowi zagadnienie wstępne, od którego zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w przedmiocie zatwierdzenia zmian w projekcie wymiany, co doprowadziło do niezasadnego uchylenia postanowienia Starosty [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania, podczas gdy zawieszenie to nie powinno mieć miejsca z uwagi na niewystępowanie w sprawie zagadnienia wstępnego, które obligowałoby do zawieszenia postępowania; 2. art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego i przyjęcie, że owym zagadnieniem wstępnym jest rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w przedmiocie pkt 5 decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] , podczas gdy działki objęte pkt 5 decyzji nie są związane ze sprawą zwrotu należnego skarżącym ekwiwalentu gruntowanego za wniesione przez nich wkłady gruntowe do Spółdzielni, a więc rozstrzygnięcie w przedmiocie pkt 5 decyzji nie stanowi zagadnienia wstępnego w sprawie, nie zachodzi więc okoliczność obligująca do zawieszania postępowania. Opierając się na wskazanych zarzutach autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i utrzymanie w mocy postanowienia Starosty [...] oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie Wojewody [...] uchylające postanowienie organu I instancji (Starosty [...]) o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego i zawieszające postępowanie, zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Organ II instancji uznał, że rozstrzygnięcie sprawy wszczętej wnioskiem skarżących z dnia 5 kwietnia 2018 roku przez organ nie jest możliwe bez uprzedniego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w przedmiocie oceny legalności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd nie podziela stanowiska organu odwoławczego. Z przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. wynika, że obligatoryjne zawieszenie postępowania z urzędu następuje, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne to kwestia prawna, która wyłoniła się w toku postępowania administracyjnego i jej uprzednie rozstrzygnięcie, leżące w kompetencji innego organu, warunkuje (stanowi przesłankę) rozstrzygnięcia głównej sprawy. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w głównej sprawie. Przez "zagadnienie wstępne" w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. należy rozumieć przeszkodę powstającą lub ujawnioną w toku postępowania, której usunięcie jest istotne z punktu widzenia możliwości realizacji celu tego postępowania i ma bezpośredni wpływ na jego wynik i jest to zagadnienie odrębne od sprawy administracyjnej, na tle której wystąpiło, a właściwym do jego rozstrzygnięcia jest inny organ lub sąd. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 marca 2018 roku, sygn. II OSK 1268/16 (wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że istotnym elementem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. jest istnienie ścisłej zależności (związku przyczynowego) pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zagadnieniem prejudycjalnym w znaczeniu omawianego przepisu może być jedynie taka kwestia, która bezwzględnie uzależnia rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji od uprzedniego jej rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle. Brak rozstrzygnięcia określonego zagadnienia musi uniemożliwiać zakończenie sprawy administracyjnej co do istoty, nie zaś jedynie determinować kierunek wydawanej przez organ administracji publicznej decyzji. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd nie podzielił stanowiska Wojewody [...], że w prowadzonym postępowaniu w sprawie zatwierdzenia zmian w projekcie wymiany gruntów we wsi D.i D., gmina Z., zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] w zakresie wydzielenia z gruntów będących we władaniu Rolniczej Spółdzielni A" w D. ekwiwalentu gruntowego o równej wartości szacunkowej w zamian za objęte postępowaniem wymiennym grunty należące do I.i J. B., występuje zagadnienie prejudycjalne. Dla przypomnienia, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał w dniu [...] decyzję utrzymującą w mocy własną wcześniejszą decyzję z dnia [...], znak: [...], w której w pkt 5 stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] zatwierdzającej projekt wymiany niezabudowanych gruntów położonych we wsi D.i D., gmina Z., w części dotyczącej gruntów oznaczonych po wymianie jako działki nr 250, 699, 700 i 701 (aktualnie działki nr 785/1, 785/2, 785/3, 785/4 i 785/5). Na ww. decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółdzielnia. Tymczasem postępowanie prowadzone w sprawie dotyczy przyznania skarżącym działek zamiennych w zamian za grunty wniesione jako wkład gruntowy w związku z przyjęciem z dniem 31 grudnia 1977 roku w poczet członków Spółdzielni. W ocenie Sądu, brak jest związku miedzy tym, co skarżący mogą aktualnie dostać, a tym czego dotyczy postępowanie toczące się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie. Z tych powodów, w ocenie składu orzekającego, skarga I. B. i J. B. zasługuje na uwzględnienie, co skutkuje koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego kontestowanego w skardze postanowienia i co także potwierdza przedstawiony w skardze zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., a także zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. W toku ponownie prowadzonego postępowania Wojewoda powinien w pierwszej kolejności dokonać oceny dopuszczalności wniesienia zażalenia w kontekście art. 101 § 3 w zw. z art. 141 § 1 K.p.a. Z opisanych powodów Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. O zwrocie na rzecz strony skarżącej kosztów sądowych Sąd postanowił w punkcie drugim wyroku czyniąc to na mocy art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 614 zł złożył się uiszczony przez skarżących wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika w osobie adwokata w kwocie 480 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie, Dz. U. poz. 1800 ze zm.) oraz udokumentowane wydatki pełnomocnika w postaci opłat skarbowych od pełnomocnictw (34 zł). B.A.