II SA/Łd 1036/06

Dnia 6 marca 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Protokolant asystent sędziego Marek Pilc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2007 roku sprawy ze skargi A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 152 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosków B. Sp. z o.o. w Ł. oraz A. Sp. z o.o. [...] z dnia [...] o wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...], postanowił odmówić wstrzymania wykonania przedmiotowej decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę nowego gmachu Sądu Okręgowego wraz z sieciami, drogą wewnętrzną z miejscami postojowymi i zjazdami, łączącą ulicę A. z ulicą B. na nieruchomości położonej w Ł. przy C. [...], działki nr ewid. 164/25, 183/4, 188/8, 189/41, 201/20, 201/21, 201/24, 201/25, 255/14, w obrębie [...]. Jednakże w dniu [...] A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. [...] z siedzibą w Ł. złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Ł. o pozwoleniu na budowę i wstrzymanie wykonania decyzji. W uzasadnieniu wnioskodawca podał, iż powinien być uczestnikiem postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, gdyż od początku lat 70 – tych użytkuje działki objęte pozwoleniem na budowę – nr ewid działek: 189/37, 189/38, 189/39, 189/40, 201/20, 201/21, 201/22, 201/25. Nadto występował on do Urzędu Miasta Ł. o nabycie działek nr ewid. 189/37, 189/38, 189/39, 189/40. Infrastruktura towarzysząca inwestycji, w ocenie wnioskodawcy, wkracza na teren działek nr ewid. 189/35 i 189/44. Niezależnie od powyższego inwestycja znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu objętego pozwoleniem na budowę. W wyniku rozpatrzenia złożonego wniosku o wznowienie postępowania Prezydent Miasta Ł. postanowieniem z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. Jednocześnie z wnioskiem o wznowienie postępowania złożony został wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, po rozpatrzeniu, którego Prezydent Miasta Ł. postanowieniem z dnia [...], Nr [...] odmówił wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z treści uzasadnienia wynika, że zgodnie z przepisem art. 152 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Wstrzymanie wykonania na podstawie cytowanego przepisu, powinno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych materiałach dowodowych. Zdaniem organu, jeżeli zgromadzone materiały nie wskazują na wysokie prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, wstrzymanie ich wykonania mogłoby stanowić naruszenie zasady trwałości decyzji ostatecznych. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła [...] Spółka A. i wniosła w nim o zmianę przedmiotowego postanowienia oraz o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu strona podniosła, że z uwagi na bliskie sąsiedztwo z obszarem objętym planami inwestycyjnymi, zachodzi duże prawdopodobieństwo konieczności przeprowadzenia procedury uzgodnienia w zakresie infrastruktury towarzyszącej inwestycji. Może to spowodować konieczność zmian w tym zakresie decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto odmowa wstrzymania wykonania decyzji może doprowadzić do powstania znacznej szkody, gdyż prowadzone prace mogą naruszyć tereny działek, do których tytuł prawny posiada wnioskodawca oraz Biuro B. Reasumując wywody Spółka podkreśliła, iż niewątpliwie zachodzą przesłanki wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 152 Kpa, tym bardziej, iż wstrzymanie wykonania decyzji nie jest pozostawione uznaniu organu. Zwróciła uwagę, iż przeszkodami do orzeczenia o wstrzymaniu są jedynie dwie przesłanki zawarte w art. 146 Kpa, które w niniejszej sprawie nie występują. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]), po rozpatrzeniu zażalenia [...] A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. Oddziału [...] z siedzibą w Ł., utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...] odmawiające wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...]. Uzasadniając podjęte rozstrzygniecie organ odwoławczy przytoczył pokrótce dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie i podkreślił, iż zgodnie z art. 152 Kpa organ administracji właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Wyjaśnił, iż wznowienie postępowania ma konstrukcję względnie suspensywną, zatem wstrzymanie wykonania zależy od uznania organu, od istnienia prawdopodobieństwa uchylenia decyzji. Oznacza to, że organ po wstępnych ustaleniach w sprawie musi być przekonany na podstawie akt sprawy o uchyleniu decyzji w wyniku wznowienia i jednocześnie nie może wystąpić przesłanka przedawnienia z art. 146 §1 Kpa. Organ zaznaczył jednak, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę na skutek wznowienia postępowania. Wojewoda [...] ocenił, że organ I instancji orzekając w sprawie postąpił zgodnie z procedurą administracyjną. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższe postanowienie Spółka A. wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Strona zarzuciła rozstrzygnięciu naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 i art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118) oraz przepisów rozdziału IV i VII rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). W uzasadnieniu skargi strona wywodziła, że teren inwestycji został przekazany przez Prezydenta Miasta Sądowi Okręgowemu z naruszeniem art. 41 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591). Sporny teren sąsiaduje z działkami skarżącego, który tym samym z mocy art. 28 Kpa winien zostać uznany za stronę postępowania o pozwoleniu na budowę. Inwestor, poprzez rozpoczęcie prac w dniu [...], naruszył fakt posiadania działek gruntu użytkowanych od kilkunastu lat i zagospodarowanych przez skarżącego. Strona w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji ma biurowiec, dla którego wytyczone zostały drogi ewakuacyjne oraz drogi bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Niezależnie od tego realizacja inwestycji zamknie stronie dostęp do drogi publicznej – ulicy A. Spowodowane to zostanie niezgodnym z prawem przydzieleniem inwestorowi otaczających stronę skarżącą działek budowlanych o numerach 164/25, 189/41 oraz 201/20-21, 201/24/25. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał w pełni dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, iż skarżąca Spółka nie przedstawiła w toku postępowania wznowieniowego żadnych dokumentów potwierdzających fakt posiadania wskazywanych przez stronę działek. Z akt administracyjnych wynika, iż Spółka A. jest wieczystym użytkownikiem jedynie działki nr 189/35, na której usytuowany został biurowiec A. Organ podkreślił, iż wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania nie jest równoznaczne z uznaniem żądającego za stronę postępowania i nie przesądza o wstrzymaniu wykonania decyzji ostateczne objętej wznowieniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego postanowienia tj. jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonego postanowienia, a jedynie uwzględniając skargę może go uchylić w całości lub części (art. 145 § 1 ust.1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), stwierdzić jego nieważność w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 ust. 2 w/w ustawy). Ewentualnie stwierdzić, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 ust. 3 w/w ustawy). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. Podkreślić należy także, iż sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonego postanowienia także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała to postanowienie strona skarżąca. Przy czym należy jeszcze raz zwrócić uwagę, iż sądy administracyjne nie mają uprawnień do merytorycznego rozstrzygania spraw. Przeprowadzając kontrolę zaskarżonego postanowienia w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd nie dopatrzył się uchybień, których skutkiem byłoby uchylenie zaskarżonego aktu. Zgodzić należy się z organami administracji publicznej orzekającymi w sprawie, iż w ustalonym stanie faktycznym i wobec treści obowiązujących przepisów prawa zasadnym było wydanie postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę. Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego, popartego materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach administracyjnych, wynika, iż w dniu [...] Prezydent Miasta Ł., po rozpatrzeniu wniosku Sądu Okręgowego w Ł., wydał decyzję o pozwoleniu na budowę nowego gmachu Sądu Okręgowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą. W przedmiotowej decyzji zakreślił obszar oddziaływania planowanego obiektu, wskazując, iż będzie on obejmował działki o nr ewidencyjnych: 164/25, 183/4, 188/8, 189/41, 201/20, 201/21, 201/24, 201/25, 255/14. Wydanie przedmiotowej decyzji poprzedzone zostało złożeniem przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.). W oświadczeniu tym Sąd wskazał na nieruchomości wymienione w decyzji i dodatkowo na działkę nr 164/25. W piśmie z dnia [...] A. Spółka wniosła o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę oraz o wstrzymanie wykonania przedmiotowej decyzji. Po rozpatrzeniu powyższych wniosków postanowieniem z dnia [...] Prezydent Miasta wznowił postępowanie, w tym też dniu wydał, będące przedmiotem kontroli Sądu, postanowienie, którym Prezydent Miasta odmówił wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, utrzymane w mocy przez Wojewodę [...]. Podstawą prawną wydania zaskarżonych aktów był przepis art. 152 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego w myśl, którego organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Lektura powołanego przepisu jednoznacznie wskazuje, iż wstrzymanie wykonania decyzji nie następuje z mocy prawa. Jednakże ze względu na to, że wykonanie decyzji może prowadzić do stanu prawnego lub faktycznego, który jest nieodwracalny, na organ został nałożony obowiązek rozważenia z urzędu lub na wniosek, wstrzymania wykonania aktu. Regulacja taka ma uchronić stronę przed ewentualnymi szkodami, jakie może ponieść w związku z dalszym wykonywaniem decyzji. Podkreślić należy, iż powołany przepis wyraźnie uzależnia wstrzymanie wykonania decyzji od uprzedniego wykazania okoliczności wskazujących na wystąpienie w sprawie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia. Przed wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu organ musi więc dysponować określonymi informacjami uzasadniającymi podjęcie takiego działania. Te informacje, okoliczności powinny wynikać z udokumentowanych i wiarygodnych materiałów dowodowych. Wstrzymanie wykonania decyzji jest środkiem ostatecznym i oparcie postanowienia o wstrzymaniu wykonania na niepełnym materiale może stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej (por. wyrok NSA z dnia 2 września 1998r., IV SA 2311/96, System Informacji Prawnej LEX, LEX Nr 43803). Jednocześnie, ocena stopnia prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowionego postępowania należy zawsze do organu administracyjnego, w żadnym wypadku do strony i nie zależy od jej subiektywnego przekonania. Należy wyraźnie podkreślić, iż wprawdzie przesłanki wstrzymania wykonania decyzji określone są przez pojęcia niedookreślone to jednocześnie nie oznacza to, iż wstrzymanie wykonania pozostawione zostało uznaniu organu. W sytuacji bowiem wystąpienia okoliczności wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia, organ zobligowany jest orzec o wstrzymaniu wykonania decyzji. Z treści art. 152 §1 Kpa wynika, że w przypadku zaistnienia przewidzianych w nim przesłanek wstrzymanie wykonania decyzji nie zależy od swobodnego uznania organu. Przeciwnie, jeśli zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, tzn. gdy istnieje przekonanie o zasadności przesłanek do wznowienia postępowania i gdy jednocześnie nie występuje przesłanka przedawnienia określona w art. 146 §1 Kpa organ "wstrzyma", a zatem ma obowiązek wstrzymać wykonanie decyzji dotychczasowej – por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 1998r., sygnatura akt II SA 1154/97, LEX Nr 41348. W świetle powyższej regulacji prawnej oraz ustalonego w sprawie stanu faktycznego zgodzić należy się z organami administracji publicznej, iż zaistniały podstawy do wydania zaskarżonego aktu. Powtórzyć należy, iż podstawą wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej jest istnienie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, co oznacza, że organ administracji musi być przekonany na podstawie akt sprawy o uchyleniu takiej decyzji. To prawdopodobieństwo, przekonanie organu, oparte musi być na pełnym materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie, na dokładnie udokumentowanych twierdzeniach strony, a nie wyłącznie na jej subiektywnych oświadczeniach. Wprawdzie z powołanego przepisu nie wynika obowiązek dla strony do uprawdopodobnienia, ani nawet do wykazania prawdopodobieństwa wystąpienia danej okoliczności, jednak strona, która nie poczyni żadnych działań zmierzających do przekonania organu, powinna liczyć się z ewentualną odmową. Odmową uzasadnioną brakiem wystarczającej dokumentacji, której analiza doprowadziłaby organ do stwierdzenia, iż istnieją wszelkie szanse, że dane przewidywania się sprawdzą tj., że decyzja ostateczna w wyniku wznowienia zostanie uchylona. W niniejszej sprawie, tak w samym wniosku, zażaleniu jak i skardze, strona skarżąca powoływała się na okoliczność, iż bez swej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak również na fakt, iż planowana inwestycja zostanie zrealizowana w sposób naruszający działki skarżącej Spółki, że uniemożliwi korzystanie z tych działek, jednak żadne z tych twierdzeń nie zostało w żaden sposób udokumentowane przez stronę, nie przedłożyła żadnej dokumentacji, żadnego dodatkowego materiału dowodowego. Z pewnością okolicznością, która miałaby wykazać zaistnienie przesłanki z art. 152 Kpa, nie może być fakt podjętych starań, przez skarżącą Spółkę, o nabycie prawa własności działek nr ewid. 189/37, 189/38, 189/39 i 189/40, jak i naruszenie art. 41 ustawy o samorządzie gminnym, o czym pisała strona w skardze. Wymienione działki nie znajdują się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, co wynika wprost z decyzji o pozwoleniu na budowę i nie są objęte tą decyzją. Kontrola akt administracyjnych niniejszej sprawy wskazuje na brak istnienia okoliczności wynikających z udokumentowanych i wiarygodnych materiałów dowodowych, których analiza uzasadniałby stwierdzenie, iż w sprawie wystąpiła przesłanka uzasadniająca wstrzymanie wykonania aktu. Wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej uzależnione jest od wskazania na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia i to bez względu na stopień tego prawdopodobieństwa. Samo udowodnienie istnienia podstaw do takiego uchylenia decyzji ostatecznej następuje już w samym postępowaniu wznowieniowym i nie może przesądzać o wstrzymaniu wykonania aktu. Jednakże samo prawdopodobieństwo nie może zostać oparte wyłącznie na subiektywnym przekonaniu strony wnioskującej o wstrzymanie danego rozstrzygnięcia. W każdej konkretnej, indywidualnej sprawie musi zostać ono wywiedzione na podstawie pełnej, szczegółowej i wiarygodnej dokumentacji sprawy. Działanie odmienne oraz podejmowanie czynności w ramach uznania administracyjnego stałoby w sprzeczności z zasadą trwałości decyzji ostatecznych i naruszałoby interes strony, adresata takiej decyzji. Reasumując powyższe Sąd orzekający zgadza się z organami administracji, a przede wszystkim z wykształconym stanowiskiem orzecznictwa sądowego, iż wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej winno być traktowane jako środek ostateczny. Z tego względu musi być oparte na udokumentowanych i wiarygodnych materiałach dowodowych, które w niniejszej sprawie nie zostały przedstawione, zaś materiał znajdujący się w aktach nie był wystarczający. Orzeczenie o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę wyłącznie na podstawie materiału z akt byłoby, ze strony organów administracji publicznej, działaniem zbyt dowolnym i nieuzasadnionym. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.