II SA/Łd 1036/11

Dnia 13 stycznia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2012 roku sprawy ze skargi K. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi M. B. prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. [...], kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej stronie skarżącej z urzędu, powiększoną o należy podatek od towarów i usług. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 59 ust.1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. oraz art. 104 K.p.a. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na: budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z parkingami, (garażami) podziemnymi, budowie wjazdu/wyjazdu z ul. A wraz z budową (rozbudową, przebudową) urządzeń budowlanych, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A 15 (działka nr [...], fragment działki drogowej nr [...] z obrębu [...]). W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podniósł, że w dniu 7 grudnia 2009r. A. K. wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej: budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z parkingiem podziemnym, budowę zjazdu indywidualnego, utwardzenie nawierzchni i budowę przyłączy (wody, kanalizacji, energii elektrycznej i c.o.), przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A 15 (część działki nr [...], i część działki drogowej nr [...] obręb [...]). Po uzupełnieniu w dniu 30 kwietnia 2010r., wniosek spełnił wymagania art. 52 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Teren lokalizacji wskazanej inwestycji leży w obszarze, dla którego nie ma obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (zgodnie z art. 87 ust. 3 u.p.z.p. obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego przestał obowiązywać z dniem 1 stycznia 2004r.). Na obszarze poddanym analizie występuje zabudowa o podobnej funkcji, tj. zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, która pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu - wg zał. nr 2 "Wnioski z analizy urbanistycznej". Teren ma dostęp do drogi publicznej - ul. B (drogi powiatowej) poprzez projektowany wjazd/wyjazd z drogi wewnętrznej ul. A, która łączy się z drogą wewnętrzną ul. C, mającej połączenie z ul. B. Zapewnienie obsługi inwestycji w zakresie mediów planowane jest z projektowanych przyłączy do sieci miejskich, zgodnie z pismami gestorów sieci o istniejących możliwościach przyłączenia. W wypisach z rejestru gruntów teren jest opisany jako zabudowane i zurbanizowane tereny mieszkaniowe - "B". Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Wszystkie warunki. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały spełnione. Zgodnie z art. 61 § 4 K.p.a. zapewniono czynny udział w postępowaniu stronom postępowania. W dniu 30 czerwca 2010r. wpłynęło pismo strony postępowania – J. K. , który zwrócił uwagę, że "granicę sąsiadującej nieruchomości przy ul. D 22 stanowi mur, będący podstawą konstrukcji wiat współwłaścicieli nieruchomości....". Kopię pisma przekazano wnioskodawcy. Innych uwag nie zgłoszono. W odwołaniu od powyższej decyzji K. D. zaskarżyła ją w całości i wniosła o jej zmianę poprzez wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla nieruchomości położonej przy ulicy A 15 w Ł. Decyzji tej zarzuciła niezgodność z przepisami odrębnymi, w tym w szczególności: - przepisami dotyczącymi odległości między budynkami sąsiadującymi (brak w decyzji i jej załącznikach wskazania minimalnych odległości pomiędzy projektowanym budynkiem, a budynkiem już istniejącym); - brak wystarczającej ilości miejsc parkingowych - znajdujący się już na terenie nieruchomości budynek mieszkalny wymaga co najmniej 6 miejsc parkingowych - tymczasem planowany budynek ma zostać posadowiony na aktualnych miejscach parkingowych (garażach), a co za tym idzie nawet w przypadku zapewnienia wystarczającej ilości miejsc parkingowych dla nowego budynku, zabraknie ich tym samym dla budynku już istniejącego. Odwołująca się wniosła także o całościowe zbadanie decyzji Prezydenta Miasta Ł. pod kątem jej zgodności z obowiązującymi przepisami w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz prawa budowlanego, a także prawa ochrony środowiska (w zakresie planowanego przy budowie wycięcia starodrzewu). Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że sporządzona analiza jest prawidłowa pod względem formalnym i została sporządzona zgodnie z wymaganiami stawianymi przez przepisy. Analizę przeprowadzono w obszarze analizowanym wyznaczonym zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588) pod kątem cech zabudowy i zagospodarowania terenu istniejących w obszarze analizowanym, w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p. Przeprowadzona analiza wykazała, iż planowana inwestycja spełnia wszystkie z przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., co stosownie do regulacji tego przepisu, skutkować musi wydaniem dla niej pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Planowana inwestycja niewątpliwie kontynuuje funkcję istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz zachowuje jej cechy. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że decyzja o warunkach zabudowy przesądza jedynie o tym, czy w świetle ustawowych przesłanek, planowane zamierzenie może zostać zrealizowane na wskazanym przez inwestora terenie. Skoro jest to decyzja stanowiąca jedynie o możliwości zagospodarowania terenu, nie ma mocy ograniczania cudzych praw zarówno do nieruchomości, na której planuje się inwestycję, czy nieruchomości sąsiednich. Decyzja o warunkach zabudowy nie rozstrzyga o szczegółach planowanych budynków, w tym ich lokalizacji względem granic działki, czy innych obiektów. Okoliczności te konkretyzują się bowiem dopiero w kolejnym etapie procesu inwestycyjnego – w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzję o warunkach zabudowy inwestor załącza do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Dopiero po uzyskaniu takiego pozwolenia i innych wymaganych prawem zezwoleń, możliwe jest faktyczne rozpoczęcie realizacji inwestycji. Dlatego też przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny budynki i ich usytuowanie, określające m.in. wymagane odległości pomiędzy budynkami i granicami działek, nie są przepisami przez pryzmat których dokonywana jest ocena zgodności planowanego zamierzenia z przepisami odrębnymi. To samo dotyczy przepisów Prawa budowlanego, którego przepisy też mają zastosowanie dopiero w kolejnym etapie procesu inwestycyjnego - postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. W pkt B zaskarżonej decyzji pod nazwą "Warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej" organ pierwszej instancji powołując art. 83 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, wskazał, iż usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić dopiero po uzyskaniu zezwolenia właściwego organu. Zatem ewentualne wycięcie drzew wymagać będzie stosownego zezwolenia, którego uzyskanie jednakże stanowi odrębny od niniejszego przedmiot postępowania. W pkt C ust. 2 zdanie ostatnie zaskarżonej decyzji jako warunek realizacji inwestycji określono konieczność zapewnienia przez inwestora stanowisk postojowych na własnym terenie (licząc parkingi i garaże łącznie) dla obsługi planowanej inwestycji w liczbie min. 1 miejsce postojowe lub garaż na 1 mieszkanie, lecz nie mniej niż 1 miejsce postojowe na 60 m2 powierzchni mieszkań. W skardze na powyższą decyzję K. D. ponownie podniosła zarzuty dotyczące niezgodności decyzji z przepisami odrębnymi, w tym z przepisami dotyczącymi odległości między budynkami sąsiadującymi oraz braku wystarczającej ilości miejsc parkingowych. Skarżąca podniosła także zarzut niezgodności z przepisami ustawy o ochronie przyrody poprzez wydanie zgody na zabudowę bez zbadania okoliczności, iż zabudowa ta znaleźć się ma na miejscu starodrzewu oraz przepisami dotyczącymi obrony cywilnej kraju wobec faktu, że na miejscu, którego dotyczy decyzja o warunkach zabudowy znajduje się schron obrony cywilnej. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a po przekazaniu do ponownego rozpoznania, wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej w skrócie: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie znalazł podstaw do wyeliminowania zaskarżonych decyzji z obrotu prawnego. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powoływane w dalszej części rozważań jako u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 punktach 1-5 u.p.z.p. tj.: 1. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności zabudowy, 2. dostępu do drogi publicznej, 3. zapewnienie wystarczającego uzbrojenia terenu, 4. teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z kolei powołane wyżej rozporządzenie Ministra Infrastruktur z dnia 26 sierpnia 2003r. reguluje szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy. Zgodnie z § 1 rozporządzenia decyzja o warunkach zabudowy winna zawierać ustalenia dotyczące: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Decyzja organu I instancji określa takie wskaźniki jak wskaźnik wielkości powierzchnie zabudowy do powierzchnie działki (0,51), szerokość elewacji frontowej, (do 16m), jej wysokość, geometrię dachu. Jak wynika z załączonej do analizy urbanistycznej mapy, wykreślono na niej nieprzekraczalną linię zabudowy oraz zaznaczono teren inwestycji. Zatem wymagane ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzeniem Ministra Infrastruktury parametry zostały w decyzji uwzględnione. Natomiast z przytoczonych wyżej regulacji nie wynika, aby w decyzji o warunkach zabudowy organ obowiązany był określić odległości miedzy budynkami, czy wyznaczyć liczbę miejsc parkingowych. Co więcej, przepisy ustawy Prawo budowlane i rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wyraźnie wskazują, że te parametry określa organ architektoniczno-budowlany na etapie rozstrzygania wniosku o pozwolenie na budowę. Zgodnie z art. 34 ust.3 Prawa budowlanego projekt budowlany, będący podstawą wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę winien zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu i projekt architektoniczno-budowlany. Projekt zagospodarowania terenu obejmuje określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Projekt architektoniczno-budowlany zaś zawierać winien dane określające funkcję, formę i konstrukcję obiektu budowlanego, jego charakterystykę energetyczną i ekologiczną oraz proponowane niezbędne rozwiązania techniczne(...). Tak więc dopiero przygotowany na potrzeby postępowania o pozwolenie na budowę projekt zagospodarowania winien zawierać również określenie miejsc parkingowych i ich usytuowanie, z uwzględnieniem wymogów zawartych w rozdziale 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) dalej powoływanym jako rozporządzenie w sprawie warunków technicznych.. Stosownie do § 18 ust. 1 rozporządzenia zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Z ust. 2 § 18 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wynika obowiązek dostosowania liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Oznacza to tyle, że ustalając miejsca parkingowe należy uwzględnić wskazane w decyzji o warunkach zabudowy parametry jak linia zabudowy, proporcje powierzchni zabudowanej do wielkości działki itp. Z regulacji tej nie sposób jednak wywieźć zobowiązania do ustalania liczby i usytuowania miejsc parkingowych w decyzji o warunkach zabudowy. Tak wiec to na tym etapie procesu inwestycyjnego – pozwolenia na budowę – a nie w sprawie o warunki zabudowy należy ustalać zarówno szczegółowe usytuowanie budynku, jak i miejsca parkingowe. Wówczas organ również rozważy, na ile realne i zasadne są obawy skarżącej, że planowana inwestycja ograniczy miejsca postojowe dla istniejącego budynku. Na obecnym etapie wystarczającym zabezpieczeniem jest zawarty w decyzji wymóg realizacji inwestycji z poszanowaniem uzasadnionych interesów osób trzecich, zawarte w punkcie D decyzji organu I instancji. Nie jest zasadny zarzut nieuwzględnienia zasad ochrony przyrody. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest w żadnym razie decyzją, która zezwalałaby na usuwanie jakichkolwiek naniesień. W punkcie B decyzji określono warunki dotyczące ochrony środowiska, w szczególności wskazano na konieczność uzyskania zezwolenia na usunięcie nie tylko drzew, ale i krzewów. Bez uzyskania takiego zezwolenia nie będzie możliwa realizacja inwestycji. Natomiast na etapie ustalania warunków zabudowy, już chociażby z uwagi na fakt, że nie określają one szczegółowo posadowienia inwestycji z reguły nie jest możliwe sprecyzowanie czy i które naniesienia winny być usunięte. Nie sposób też podzielić zarzutu co do wadliwego wykreślenia nieprzekraczalnej linii zabudowy. Została ona wytyczona zgodnie z warunkami określonymi w § 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Należy pamiętać, iż linia zabudowy jest jedynie granicą tej części nieruchomości inwestora, która znajduje się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy, linia ta wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego, określa więc nieprzekraczalną granicę terenu ewentualnych inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 967/07, niepubl., dostępny w Lex nr 488289; wyrok NSA z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 789/07, niepubl., dostępny w Lex nr 447867, wyrok WSA w Łodzi z 16 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 19/07 także dotyczący ul. A). Nie ma po prostu potrzeby wytyczania jej na odcinku, gdzie nieruchomość nie graniczy z pasem drogowym. Natomiast zarzut dotyczący istnienia na nieruchomości schronu obrony cywilnej nie był podnoszony w toku postępowania, nie został tez poparty żadnymi dowodami, zatem należy go ocenić jako całkowicie gołosłowny. Reasumując, wobec niezasadności zarzutów podniesionych w skardze należało ją oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. jako całkowicie pozbawioną podstaw prawnych. Sąd zasądził na rzecz pełnomocnika skarżącej koszty zastępstwa procesowego, na które składają się wynagrodzenie w wysokości 240 zł wraz z podatkiem VAT. Podstawę tego rozstrzygnięcia stanowią przepisy art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 i 3 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 ze zm.). A.D.