II SA/Łd 1036/16

Dnia 9 maja 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędzia NSA Anna Stępień Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2017 roku sprawy ze skargi R. L. i J. L. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej - oddala skargę. LS Zaskarżonym postanowieniem nr [...] z dnia [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 – dalej "k.p.a.") po rozpatrzeniu zażalenia R. i J. L., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (PINB) z dnia [...], Nr [...], którym organ ten w oparciu o przepis art. 49 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 07.07.1994r.- Prawo budowlane (Dz.U. z 2016r., poz. 290 w brzmieniu obowiązującym przed 28 czerwca 2015r.) nałożył na R. i J. L. "jako właścicieli nieruchomości usytuowanej w P. przy ul. A 83e oraz inwestorów samowolnie zrealizowanego budynku gospodarczego, opłatę legalizacyjną z tytułu samowolnej budowy budynku gospodarczego usytuowanego na w/w nieruchomości w wysokości 25000zł (słownie: dwadzieścia pięć tysięcy złotych), będącą pięćdziesięciokrotnym podwyższeniem iloczynu stawki opłaty (s=500zł), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (kategoria III- k=1,0) oraz współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w=1,0)", utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ I instancji wszczął w dniu 30.08.2013r. postępowanie w sprawie "samowolnie rozpoczętych robót budowlanych związanych z przebudową budynku gospodarczego usytuowanego w narożniku południowo- wschodnim nieruchomości zlokalizowanej w P. przy ul. A 83e (dz. nr ewid. 388)". Wszczęcie postępowania zostało poprzedzone oględzinami nieruchomości w dniu 26.08.2013r., podczas których ujawniono prowadzenie przez właścicieli nieruchomości robót budowlanych związane z przebudową budynku gospodarczego. Organ ustalił, że Inwestorzy na początku sierpnia 2013r. rozebrali zachodnią ścianę istniejącego budynku gospodarczego (z płyt betonowych) i wybudowali w projektowanym miejscu nową ścianę z pustaków gazobetonowych ocieploną na zewnątrz styropianem gr. 5cm. Ponadto obcięto istniejącą więźbę dachową do wymiarów pokazanych w projekcie. Jednocześnie ustalono, że Inwestorzy wystąpili w dniu 15.07.2013r. do Starosty [...] z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, obejmującego między innymi przebudowę budynku gospodarczego, jednakże rozstrzygnięcie takie nie zostało wydane.. W toku postępowania organ podejmował czynności zmierzające do ustalenia daty realizacji spornych robót. W dniu 13.01.2015r. organ szczebla powiatowego przeprowadził rozprawę administracyjną, w toku której Z. L. zeznał, że był współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości od 1992 bądź 1993 roku, później zaś działkę przekazał synowi. Oraz ze nie jest w stanie określić, czy w okresie kiedy był właścicielem "na działce istniał budynek z płyt betonowych". W czasie kiedy właścicielem nieruchomości był J. L., "to na pawilonie usługowym dobudowane zostało piętro, a budynek przekształcony został na mieszkalny". M. K., zeznał, że poprzedni właściciel nieruchomości przy ul. A 83e wybudował na nieruchomości, około 1m od granicy drewnianą komórkę o wymiarach ok. 4mx3m. Budynek ten został rozebrany około 10-12 lat temu. "Po rozebraniu tego budynku J. L. pobudował budynek z płyt betonowych o wymiarach mniej więcej: długości 3 płyt betonowych, tj. ok. 6-6,5m i wysokości 6 betonowych płyt, tj. ok. 3m, szerokości ok. 3-4m". S. S. zeznał, że m.in. w 2002-2003 roku J. L. wybudował budynek z płyt betonowych. Budynek ten istniał do maja- czerwca 2013r., a następnie został rozebrany i został postawiony nowy budynek murowany "o mniejszych wymiarach". S. S. dodał, że obecnie wybudowany budynek połączony został w sposób trwały ze ścianą budynku gospodarczego, stanowiącego jego własność, nie posiada własnej ściany. Organ I instancji przeprowadził w dniu 28.01.2015r. ponowne oględziny na nieruchomości ustalając, że "w narożniku południowo- wschodnim dz. nr ewid. 388 znajduje się budynek gospodarczy o wymiarach 7,03m x 3,65m i wysokości w kalenicy 3,40m, w okapie 3,00 m. Budynek posiada ścianę zachodnią z pustaków suporeks oraz ścianę północną (z wrotami), częściowo z suporeksu, częściowo jako słupy ogrodzeniowe betonowe. Ściana usytuowana w granicy wschodniej składa się z płyt ogrodzeniowych betonowych. Spadek dachu jest w stronę zachodnią. Pokrycie dachu jest z blachy trapezowej. Budynek wyposażony jest w energię elektryczną". Z załączonego do akt wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta P. w granicach administracyjnych Gminy Miejskiej P., zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej w P. [...] z dnia [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...] z dnia [...].) wynika, że nieruchomość, na której realizowana jest inwestycja zlokalizowana jest w jednostce przestrzennej J.ll.l/MN. Zgodnie z§ 16.1.5 m.p.z.p. na terenach oznaczonych symbolem MN w przypadku istniejącej zabudowy zlokalizowanej w granicy działki dla niezabudowanej sąsiedniej działki, dopuszcza się lokalizację zabudowy w granicy poprzez dobudowę do istniejącego obiektu jak również dopuszcza się lokalizację zabudowy w granicy działki, gdy ze względu na przepisy budowlane jest ona zbyt wąska dla lokalizacji zabudowy wolnostojącej. W § 16.1.3 lit. b określono wskaźniki maksymalnej powierzchni zabudowy, który dla zabudowy wolnostojącej wynosi 25%, natomiast w §16.1.3 lit. b określono wskaźnik minimalny powierzchni biologicznie czynnej, który dla działek o powierzchni poniżej 500m2 wynosi 20% powierzchni działki. Decyzja PINB w P. o umorzeniu postepowania została uchylona w toku kontroli instancyjnej W ponownie prowadzonym postępowaniu PINB w P. pismem z dnia 29.07.2015r. zawiadomił strony o zmianie zakresu przedmiotowego postępowania, a następnie postanowieniem z dnia [...], Nr [...] w oparciu o normę art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane zobowiązał R. i J. L. do wstrzymania robót budowlanych, dokonania niezbędnych zabezpieczeń budynku "tzn. skutecznego zamocowania elementów wbudowanych w sposób gwarantujący bezpieczeństwo ludzi i mienia- w terminie natychmiastowym" oraz przedłożenia w terminie do dnia 30.11.2015r. zaświadczenia Prezydenta Miasta P. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, aktualnym na dzień opracowywania projektu oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Postanowieniem z dnia [...], Nr [...] organ szczebla powiatowego w oparciu o normę art. 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane wezwał zobowiązanych do uzupełnienia przedłożonego projektu budowlanego. W dniu 23.02.2016r. R. i J. L. złożyli w organie szczebla powiatowego uzupełnioną i poprawioną dokumentację projektową. W tak ustalonym stanie faktyczno- prawnym organ I instancji wydał w dniu 08.09.2016r. postanowienie [...], którym na podstawie art. 49 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane nałożył na R. i J. L. opłatę legalizacyjną z tytułu samowolnej budowy budynku gospodarczego w wysokości dwudziestu pięciu tysięcy złotych. W ustawowym terminie zażalenie na powyższe postanowienie złożyli zobowiązani podnosząc, że organ I instancji naruszył normę art. 59a ustawy Prawo budowlane bowiem nie przeprowadził kontroli obowiązkowej. Przywołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł jak na wstępie. Organ II instancji wyjaśnił, iż w sprawie zastosowanie znajdą przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane w brzmieniu po nowelizacji dokonanej ustawą o zmianie ustawy- Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw z dnia 20.02.2015r. (Dz. U. z 2015r. poz. 443). Zgodnie bowiem z normą art. 6 ust. 3 ustawy zmieniającej z dnia 20.02.2015r. "do opłat legalizacyjnych, o których mowa w art. 49 ust. 1 i art. 49b ust. 4 ustawy, o której mowa w art. 1, ustalanych w postępowaniach wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą". Organ odwoławczy przytoczył treść Zgodnie ze wskazanym jako podstawa prawna zaskarżonego postanowienia, przepisem art. 49 ust. 1 ustawy Prawo i uznał, że organ stopnia powiatowego, prowadząc w przedmiotowej sprawie postępowanie legalizacyjne, zobowiązany był po spełnieniu przez inwestorów obowiązków określonych w postanowieniu Nr [...] z dnia [...] i dokonaniu oceny przedłożonych dokumentów, do ustalenia w drodze postanowienia opłaty legalizacyjnej, zgodnie z powyższymi regulacjami. Stawka opłaty legalizacyjnej, określona w art. 59f stanowi iloczyn stawki opłat (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłat (s), zgodnie z normą art. 59f ust. 2 ustawy Prawo budowlane, wynosi 500 zł. W rozpatrywanej sprawie, przedmiotowy obiekt - budynek gospodarczy- został zaliczony do III kategorii obiektów budowlanych, dla których ustawodawca określił współczynnik kategorii (k) = 1,0 oraz współczynnik wielkości obiektu (w) =1,0. Organ zażaleniowy, biorąc powyższe pod uwagę uznał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. w sposób prawidłowy ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej, która dla budynku gospodarczego lub jego części wynosi: ( 500 zł x 50 ) x 1,0 x 1,0 =25.000 zł. Organ odwoławczy stwierdził, iż nie ma podstaw do kwestionowania trafności i zgodności z obowiązującymi przepisami zaskarżonego postanowienia organu szczebla podstawowego. Odnosząc się do treści zażalenia organ II instancji stwierdził, że podniesione argumenty nie mogły zostać uwzględnione w toku postępowania zażaleniowego i nie miały wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Kontestowany przez skarżących przepis art. 59a ustawy Prawo budowlane nie miał zastosowania w niniejszej sprawie bowiem dotyczy on kontroli obowiązkowej legalnie realizowanych obiektów budowlanych. Przedmiotem niniejszego postępowania jest natomiast budynek gospodarczy zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej, natomiast badane w niniejszym postępowaniu postanowienie organu szczebla powiatowego jest etapem jego legalizacji. Przepisy ustawy Prawo budowlane obligują właściwy organ do ustalenia opłaty legalizacyjnej w przypadku spełnienia przesłanek umożliwiających legalizację obiektu. Nie ma zatem możliwości prawnych odstąpienia od jej ustalenia. Sposób wyliczenia wysokości opłaty jest określony w sposób sztywny przepisami co oznacza, iż nie ma możliwości zmiany jej wysokości przez organy administracji. Tym samym organy nie mogą odstąpić od ustalenia opłaty, ani też zmieniać jej wysokości. Zgodnie z przepisem art. 49c ust. 1 ustawy Prawo budowlane do opłat legalizacyjnych, o których mowa w art. 49 ust. 1 i art. 49b ust. 4, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.), z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewodzie. W zakresie możliwości modyfikacji spłaty nałożonej opłaty legalizacyjnej przepis przewiduje wyłączną kompetencję właściwego miejscowo wojewody. W przypadku zatem zaistnienia po stronie osoby zobowiązanej trudnej sytuacji finansowej, uniemożliwiającej spełnienie nałożonego obowiązku, strona może dla uniknięcia negatywnych skutków, które ustawa wiąże z bezskutecznym upływem terminu zakreślonego dla dobrowolnego uiszczenia opłaty legalizacyjnej, wystąpić z wnioskiem do Wojewody [...] precyzując swoje żądanie (odroczenie spłaty, rozłożenie opłaty na raty). Zgodnie z przepisem art. 49c ust. 2 ustawy Prawo budowlane złożenie wniosku, o którym mowa w art. 67a § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa, powoduje zawieszenie postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 48, art. 49 i art. 49b do dnia rozstrzygnięcia wniosku. W razie złożenia omawianego wniosku do Wojewody [...], strona winna powiadomić organy nadzoru budowlanego o tym fakcie, załączając stosowny dowód. Na ostateczne postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę do sądu administracyjnego złożyli R. i J. L. zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i bezpodstawne przyjęcie, iż inwestor na początku sierpnia 2013 r. dokonał prac związanych z przebudową istniejącego budynku gospodarczego, podczas gdy brak jest dowodu na przyjęcie daty dla wykonania prac. Na tej podstawie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga pozbawiona jest uzasadnionych podstaw prawnych. Jedyny zarzut podniesiony w skardze dotyczy przyjętej przez organ daty realizacji spornych robót przy przebudowie budynku gospodarczego. Według skarżących brak podstaw do przyjęcia, ze prace budowlane związane z przebudową budynku gospodarczego przeprowadzone zostały na początku sierpnia 2013 roku. Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie, choć rzeczywiście organ I instancji kwestię ustalenia daty przebudowy potraktował dość lakonicznie. Ograniczył się bowiem do przytoczenia wyniku oględzin nieruchomości oraz przytoczenia zeznań świadków, którzy nie potrafili jednoznacznie potwierdzić daty przebudowy. PINB nie dokonał jednak wszechstronnej oceny całości materiału dowodowego, co czyni zasadnym zarzut naruszenia normy art. 77 § 1 k.p.a.. Jednakże pozostaje to bez wpływu na ocenę trafności zaskarżonych postanowień. Istotne w tej mierze, jak się wydaje są ustalenia dokonane podczas pierwszych oględzin w sierpniu 2013 roku, kiedy to przedstawiciele PINB w P. stwierdzili rozpoczętą przebudowę budynku gospodarczego, czego wówczas właściciele nieruchomości skutecznie nie zakwestionowali. W dacie oględzin, pomimo, że prowadzone były roboty budowlane, skarżący nie dysponowali ostateczną decyzją organu administracji, uprawniającą do prowadzenia tych robót, nie wykazali też, że budynek pierwotnie podstawowej był wzniesiony legalnie. Tak więc mimo pewnych wad postępowania przyznać trzeba, iż organy dokonały prawidłowych ustaleń i wyjaśniły w sposób wystarczający okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia. Na dezaprobatę z pewnością zasługuje sposób prowadzenia postępowania, przekroczenie terminów przewidzianych ustawą do zakończenia sprawy. Jednakże i ta okoliczność, choć wpływa negatywnie na budowanie zaufania do organów Państwa, nie ma wpływu na merytoryczną ocenę rozstrzygnięcia zaskarżonego do sądu. W ustalonym przez organy stanie faktycznym sprawy zasadne było prowadzenie postępowania legalizacyjnego w trybie art. 49 ustawy Prawo budowlane. Sąd w pełni podziela argumentację organów nadzoru budowalnego. Wysokość opłaty legalizacyjnej , niekwestionowana przez skarżących została ustalona prawidłowo w oparciu o normę art. 49 ust.1 in fine. Przepis ten nakazuje organowi budowlanemu przed wydaniem pozwolenia na budowę lub na wznowienie robót budowlanych m.in. ustalenie opłaty legalizacyjnej. Stawka opłaty legalizacyjnej, określona w art. 59f Prawa budowalnego stanowi iloczyn stawki opłat (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Wynosi ona 500 zł., zgodnie z normą art. 59f ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W rozpatrywanej sprawie budynek gospodarczy został zaliczony do III kategorii obiektów budowlanych, dla których ustawodawca określił współczynnik kategorii (k) = 1,0 oraz współczynnik wielkości obiektu (w) =1,0. Zatem wysokość opłaty obliczona została prawidłowo: ( 500 zł x 50 ) x 1,0 x 1,0 =25.000 zł. Podkreślenia wymaga, że organ prowadzący postępowanie w sprawie opłaty legalizacyjnej, a następnie sąd administracyjny, kontrolując w nim postanowienie, poza sytuacjami oczywistymi, nie oceniają zgodności realizowanej bez pozwolenia na budowę inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i innymi przepisami, w tym techniczno - budowlanymi. Ta ocena znajduje formalny wyraz dopiero w decyzjach kończących postępowanie legalizacyjne, tj. w decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części (art. 49 ust. 3 w związku z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego) albo w decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych albo w decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona (art. 48 ust. 4). Z uwagi na powyższe, wobec bezzasadności zarzutów podniesionych w skardze sąd orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.. Dz.U.2016, poz.718). JK