II SA/Łd 1037/10

Dnia 16 grudnia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2010 roku przy udziale - sprawy ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], znak: [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [....] przyznał K. P. prawo do zaliczki alimentacyjnej w wysokości 300 zł miesięcznie na okres 1 listopada 2007 – 30 września 2008r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. Postępowanie wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczka alimentacyjna (Dz.U.2005.86.732 ). W dniu 28 grudnia 2008 roku K. P. wyszła za mąż i nosi obecnie nazwisko G. (kserokopia odpisu skróconego aktu małżeństwa w aktach administracyjnych). Okres ten został zmieniony decyzją z dnia [...], którą Prezydent Miasta Ł. orzekł o zmianie decyzji własnej z dnia [...] i przyznaniu K. P. prawa do zaliczki alimentacyjnej na okres 1 listopada 2007r. – 31 stycznia 2008r., uznaniu za nienależnie pobraną zaliczkę alimentacyjną za okres od 1 lutego do 31 lipca 2008r. oraz zobowiązał K. P. do zwrotu nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej za okres od 1 lutego do 31 lipca 2008r. w kwocie 1800 zł wraz z ustawowymi odsetkami od dnia 9 marca 2010r. W uzasadnieniu tej decyzji organ administarcji wskazał, iż na podstawie zaświadczenia Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym dla Ł. – Ś. J. S. ustalono, że egzekucja świadczeń alimentacyjnych należnych od W. P. w miesiącu lutym 2008r. stała się skuteczna. W odwołaniu od tej decyzji K. G. podniosła, iż nie została poinformowana przez komornika o tym, że egzekucja świadczeń alimentacyjnych stała się skuteczna w lutym 2008r. i nie pobierała pieniędzy z dwóch źródeł. W toku postępowania odwoławczego przedłożyła zaświadczenie Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym dla Ł. – Ś. M. J. z dnia 30 marca 2010r., iż zgodnie z wnioskiem wierzyciela z dnia 11 maja 2006r. (K. G.) prowadzi postępowanie egzekucyjne przeciwko dłużnikowi W. P. na podstawie tytułu wykonawczego: wyroku Sądu Okręgowego w Ł. z dnia [...], sygn. akt [...] o egzekucję roszczeń pieniężnych i w okresie od 1 marca do 31 lipca 2008r. wierzycielka nie otrzymała za pośrednictwem Kancelarii Komornika żadnych kwot pieniężnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], nr [...], uchyliło powyższą decyzję Prezydenta Miasta Ł. w części, w której Prezydent orzekł o uznaniu za nienależnie pobraną zaliczkę alimentacyjną za okres 1 lutego – 31 lipca 2007r. i zobowiązał stronę do jej zwrotu, w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji SKO uznało za przedwczesne orzeczenie o uznaniu pobranej zaliczki alimentacyjnej w/w okresie za nienależną i o jej zwrocie oraz wskazało na konieczność poczynienia ustaleń do istnienia po stronie K. P. kwestii zawinienia, rozważenia przesłanek z art. 30 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych i ewentualnego umorzenia postępowania. Decyzją z dnia [...], nr [...], Prezydent Miasta Ł. orzekł w stosunku do K. G. o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń w postaci zaliczki alimentacyjnej za okres od 1 lutego do 31 lipca 2008r. w kwocie 1800 zł wraz z ustawowymi odsetkami od dnia 20 maja 2010r. w kwocie 454,81 zł, co łącznie stanowi kwotę 2254,81 zł. W uzasadnieniu tej decyzji organ ten ponownie podniósł, iż na podstawie zgromadzonych dokumentów, w tym zaświadczenia Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym dla Ł. – Ś. J. S. ustalono, że egzekucja świadczeń alimentacyjnych należnych od W. P. w miesiącu lutym 2008r. stała się skuteczna. Oznacza to Zdaniem organu, że skarżąca pobierała nienależną jej zaliczkę, zatem zgodnie z art. 15 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych (..) obowiązana jest do jej zwrotu. Organ przytoczył treść art. 30 ust.2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, według którego za nienależne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca to świadczenie była pouczona o braku prawa do ich pobierania. K. G. w dniu 7 czerwca 2010r. (data stempla pocztowego na kopercie, nieponumerowana karta akt administracyjnych) złożyła odwołanie. Ponownie zakwestionowała ustalenie, iż egzekucja alimentów na jej rzecz była skuteczna. Powołała się na zaświadczenie Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym dla Ł. – Ś. M. J., podnosząc, iż komornik ten prowadził od początku egzekucję należnych jej alimentów i nie przekazał jej ani od 1 lutego 2007r. do 31 lipca 2008r., ani w późniejszym okresie żadnej wyegzekwowanej kwoty. Stwierdziła także, iż nie zapoznała się z zaświadczeniem wystawionym przez komornika sądowego J. S. i nigdy nie otrzymała od tego komornika wyegzekwowanych kwot. Decyzją z dnia [...], nr [...] SKO w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji SKO stwierdziło natomiast, iż powoływane przez stronę okoliczności nie mają wpływu na rozpoznawaną sprawę skoro ostateczną decyzją z dnia [...]. PM[...] przyznał jej świadczenie jedynie na okres od dnia 1 listopada 2007r. do dnia 31 stycznia 2008r. Wszelkie świadczenia wypłacone po tym terminie są zatem świadczeniami nienależnymi, a jako, iż zostały wypłacone stronie w przeszłości, obecnie żądanie ich zwrotu nie powinno być traktowane jako dodatkowa uciążliwość czy kara, ale prosty zwrot świadczeń, które znalazły się w posiadaniu strony w sposób niezgodny z prawem. W skardze na powyższą decyzję (wniesionej w terminie) skarżąca podtrzymała swoją dotychczasową argumentację. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 i art. 145 p.p.s.a., sądowa kontrola decyzji administracyjnej polega wyłącznie na ocenie jej legalności, tj. zgodności z przepisami prawa materialnego i procedury administracyjnej w danym postępowaniu. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeśli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Skarga jest uzasadniona. Organ II instancji dokonał błędnej wykładni przepisów ustay o świadczeniach rodzinnych, co skutkowało niewłaściwym ich zastosowaniem i wydaniem wadliwego rozstrzygnięcia. Interpretacja ta doprowadziła też do zaniechania dokonania niezbędnych ustaleń, co z kolei narusza zasady postępowania określone w art. 7, 8, 77 k.p.a. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 roku o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. z 2005 r., Nr 86, poz. 732 ze zm.). Powyższa ustawa jest ustawą już nie obowiązującą, a w niniejszym postępowaniu przepisy jej znalazły zastosowanie w związku z przepisem intertemporalnym następującej po niej ustawy z dnia 7 września 2007 roku o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tj Dz.U. z 2009 r., Nr 1, poz. 7). Stosownie do art. 41 ustawy z 7 września 2007 r., sprawy o zaliczki alimentacyjne, do których prawo powstało do dnia wejścia w życie ustawy, podlegają rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonym w przepisach dotychczasowych. Niewątpliwie sprawa o zwrot zaliczki należy do tej kategorii spraw. Stosownie do treści art. 15 cytowanej ustawy, osoba, która pobrała nienależnie zaliczkę, jest zobowiązana do jej zwrotu. Ustawa nie określała bliżej pojęcia świadczenia nienależnego. Z mocy art. 18 ust.2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych, w sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy o świadczeniach rodzinnych, jeżeli nie są sprzeczne z niniejszą ustawą. Trafne jest zatem odwołanie się do regulacji zwartych w ustawie o świadczeniach rodzinnych w tej mierze. Organy jako podstawę uznania pobranego przez skarżącą dodatku za świadczenie pobrane nienależnie wskazały art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. SKO stwierdza, że skoro decyzją z [...], ostateczną z dniem 9 kwietnia 2010 roku, przyznano skarżącej prawo do zaliczki alimentacyjnej jedynie do 31 stycznia 2008 roku, a więc skrócono okres, w którym K.G. była uprawniona do otrzymywania świadczenia, przyznanego pierwotną decyzją z dnia [...], to każda zaliczka wypłacona po zakończeniu tej skróconej daty była zaliczką nienależnie pobraną. Pogląd taki jest nie do zaakceptowania. Nie każda bowiem ostateczna decyzja zmieniająca okres, w którym skarżącej przysługiwała zaliczka alimentacyjna przesądza, że pobrała ona świadczenie nienależne. W żadnym unormowaniu ustawy o świadczeniach nie znajdziemy podstaw do stwierdzenia, że uchylenie czy zmiana decyzji przyznającej świadczenie samo w sobie przesądza o jego nienależnym pobraniu. W art.30 ust. 2 ustawy ustawodawca zawarł legalną definicję świadczenia nienależnie pobranego. Enumeratywnie wymieniono w nim te sytuacje, w których można uznać, że świadczenie zostało pobrane nienależnie. Oznacza to, że tylko w tych przypadkach organ ma prawo żądać zwrotu wypłaconych świadczeń, jako pobranych nienależnie. Zgodnie z powołanym punktem 1 ustępu 2 art. 30 ustawy –powołanym jako podstawa rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy - za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Dla zastosowania wskazanej przez organy podstawy prawnej rozstrzygnięcia pkt 1ustępu 2.) niezbędne jest: - po pierwsze - ustalenie zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do świadczenia; - po drugie - ustalenie, że osoba pobierająca świadczenie była pouczona o braku prawa do ich pobierania oraz że miała tego świadomość w dacie pobierania świadczenia. Przed wszystkim podkreślenia wymaga, że art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy ma zastosowanie wówczas i tylko wówczas, gdy osoba uprawniona została poinformowana, jakie okoliczności powodują ustanie prawa do zaliczki i jednocześnie ma realną wiedzę, iż takie właśnie zdarzenie ma miejsce a pomimo to nie powiadamia o tym organu administracji publicznej, dalej pobierając świadczenie. Nie można wymogu "bycia pouczonym" odnosić jedynie do pouczenia przekazywanego świadczeniobiorcy w dacie składania wniosku o świadczenia, a więc zanim jeszcze świadczenia zostaną uruchomione. Chodzi o świadomość, że takie zdarzenia nastąpiło w przypadku tego konkretnego świadczeniobiorcy. Na "bycie pouczonym" w rozumieniu tego przepisu składają się zatem dwa elementy: - świadomość, w jakich (przyszłych) sytuacjach traci się prawo do świadczeń, - wiedza, że jedna z tych sytuacji właśnie zaistniała. Dopiero ustalenie, iż świadczenie jest pobierane mimo jednoczesnego wystąpienia tych dwóch elementów daje podstawę do uznania, iż świadczenie ma cechy świadczenia nienależnie pobranego w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Norma art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wymaga indywidualnego ustalania stanu wiedzy i świadomości świadczeniobiorcy w chwili pobierania świadczeń. Chodzi o realną wiedzę o zaistnieniu przesłanek wykluczających prawo do świadczeń i możliwość jej zdobycia przez świadczeniobiorcę w konkretnej sytuacji. Reasumując, sytuacja, gdy w późniejszym okresie, już po wypłacie świadczeń uchylono decyzję o ich przyznaniu nie przesądza, iż wypłacone przed zmianą decyzji świadczenie jest świadczeniem nienależnie pobranym w rozumieniu ustawy. Tym samym, wydanie decyzji o skróceniu okresu, w którym przysługuje zaliczka dopiero w 2010 roku - a więc w dwa lata po wypłacie świadczeń – nie jest wystarczającą przesłanką do uznania ich za nienależnie pobrane, bowiem nie można przypisać pobierającej w 2008 roku świadomości, że decyzja zostanie zmieniona. Za taką wykładnią przemawia również redakcja art. 30 ust.2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w którym wprost wskazano, w jakich sytuacjach późniejsza zmiana decyzji przyznającej świadczenie uzasadnia uznanie świadczenia za nienależnie pobrane. Mianowicie dotyczy to jedynie świadczeń przyznanych na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczeń przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego. Sąd ma świadomość, że organ odwoławczy nie powołał art. 30 ust.2 pkt 4 ustawy jako podstawy rozstrzygnięcia, niemniej redakcja przytoczonego przepisu także wprost wskazuje, że wśród przypadków nienależnie pobranych świadczeń ustawodawca nie wymienia każdego przypadku uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenie. To wskazuje także, w jakim kierunku winna zmierzać wykładnia art.30 ust.2 pkt 1 ustawy, w szczególności dowodzi, iż nie ma podstaw do stawiania znaku tożsamości między zmianą decyzji własnej i odmiennym uregulowaniem okresu, na który przyznano świadczenie a uznaniem, że świadczenie zostało nienależnie pobrane. Gdyby tak było, unormowanie ujęte w punkcie 4 stałoby się zbędne. Okolicznością, o której stanowi powołany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. art. 30 ust.2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych mogłoby być ustalenie, że egzekucja stała się skuteczna. Tego jednak organy w sposób bezsporny nie ustaliły. Jak już wspomniano wcześniej, organ odwoławczy stanął na stanowisku, ze wystarczający jest sam fakt wydania decyzji skracającej w istocie okres uprawniający do pobierania zaliczki przesądza o zasadności żądania zwrotu zaliczek. Natomiast z uzasadnienia organu I instancji nie wynika, czy to decyzja z [...] (o zmianie okresu wypłaty zaliczki), czy też zaświadczenie komornika o skuteczności egzekucji legło u podstaw decyzji Prezydenta Miasta z [...]. Uzasadnienie jest bowiem bardzo ogólnikowe i lakoniczne, narusza wymogi art. 107 §3 k.p.a., uniemożliwiając sądowi weryfikację dokonanych ustaleń. Organ przywołał jedno z zaświadczeń komornika sądowego. Tymczasem dokumentów tych jest kilka. Ze znajdujących się w aktach sprawy informacji o wysokości wyegzekwowanego świadczenia alimentacyjnego z dnia 21 marca 2008r. Komornika Sądowego J. S. wynika, iż egzekucja świadczeń alimentacyjnych na rzecz skarżącej miała stać się w pełni skuteczna od lutego 2008r., z zaświadczenia o bezskuteczności prowadzonego postępowania egzekucyjnego oraz wysokości wyegzekwowanego świadczenia alimentacyjnego z dnia 30 kwietnia 2008r. wystawionego przez zastępcę komornika A. R. wynika z kolei, że egzekucja ta była częściowo bezskuteczna., z zaświadczenia o bezskuteczności prowadzonego postępowania egzekucyjnego oraz wysokości wyegzekwowanego świadczenia alimentacyjnego z dnia 30 kwietnia 2008r. wystawionego przez zastępcę komornika A. R. z dnia 31 lipca 2008r. wynika, iż egzekucja ta w maju, czerwcu i lipcu 2008r. była bezskuteczna, w informacji o stanie egzekucji i przyczynach bezskuteczności z dnia 23 lipca 2008r. zastępca komornika A. R. wskazał, iż egzekucja ta jest częściowo skuteczna, z zaświadczeń o dokonanych wpłatach z dnia 18 i 26 sierpnia 2008r. wystawionego przez zastępcę komornika A. R. wynika, iż egzekucja ta w marcu, kwietniu, maju i lipcu 2008 była nieskuteczna. Ponadto w aktach administracyjnych znajduje się zaświadczenie komornika sądowego M. J., wskazujące, że prowadzi ona również postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułu wykonawczego – wyroku sądu Okręgowego w Ł. z dnia [...] w sprawie [...] o egzekucję świadczeń pieniężnych i wierzycielka nie otrzymała żadnych należności. Organ nie ocenił treści i znaczenia wszystkich ww dokumentów, nie wyjaśnił istniejących między nimi rozbieżności, nie ustalił, dlaczego zaświadczenia wydawane są przez różne organy. Nie odniósł się do twierdzeń skarżącej, ze w spornym okresie nie otrzymywała ona od komornika żadnych kwot, nie wyjaśnił, czy jeżeli nawet skarżąca otrzymywała należności od komornika, to na poczet jakich długów, za jaki okres były one zaliczane. Wreszcie – organ pominął regulację art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowanie wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U.2005.86.732 ). Zgodnie z tym przepisem, po otrzymaniu decyzji o przyznaniu osobie uprawnionej zaliczki, komornik sądowy przekazuje na wyodrębniony rachunek bankowy organu właściwego wierzyciela kwoty wyegzekwowane od dłużnika alimentacyjnego, aż do pełnego pokrycia należności. Zatem kwoty wyegzekwowane od dłużnika winny wpływać nie do skarżącej, a na rachunek organu. Tej kwestii organ również nie wyjaśnił, w szczególności brak ustaleń, na jakie konto należności były ewentualnie przekazywane przez komornika. Nadto, organ winien też ustalić, w kontekście przywołanych uregulowań – zarówno art. 30 ust.2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak i art. 12 ust.5 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych- czy K. G. była świadoma ewentualnej skuteczności egzekucji alimentów już w dacie otrzymywania zaliczki alimentacyjnej, zwłaszcza, wobec tak sprzecznych informacji zwartych w dokumentach załączonych do akt. Nie rozważono też i nie dokonano stosownych ustaleń w kontekście regulacji art. 10 ust. 7 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz o zaliczce alimentacyjnej. Zgodnie z tym przepisem organ właściwy wierzyciela po upływie kwartału dokonuje rozliczenia pomiędzy wypłaconą zaliczką a wyegzekwowanym przez komornika świadczeniem alimentacyjnym. Natomiast stosownie do treści art. 10 ust. 8 ustawy o zaliczce alimentacyjnej wysokość zaliczki w następnym kwartale stanowi różnicę pomiędzy świadczeniem alimentacyjnym albo kwotami, o których mowa w art. 8, a wysokością wyegzekwowanego świadczenia alimentacyjnego. Brak jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie również nie pozwala na odniesienie się do zarzutu skarżącej, że nie otrzymywała w spornym okresie podwójnych świadczeń- od komornika i od organu pomocowego. Należy też wskazać, że organ I instancji błędnie powołał jako podstawę rozstrzygnięcia art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Tymczasem przepis ten wskazuje w punktach kilka zupełnie odrębnych, odmiennych sytuacji, pozwalających uznać świadczenie za nienależnie pobrane. Takie powołanie przepisu oznacza, ze organ nie powołał podstawy prawnej, co również stanowi naruszenie art. 107 §3 k.p.a. i nie pozwala na weryfikację decyzji Konkludując, ani dokonana przez organ odwoławczy wykładnia przepisu art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani dokonane przez organy skąpe ustalenia nie pozwalają na pozostawienie w obrocie decyzji zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu i instancji. Wymagają one uchylenia w trybie art. 145 §1 pkt 1 lit "a" i "c" w związku z art. 135 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zastosują się do zawartych we wcześniejszych rozważaniach wskazówek, w szczególności co do wykładni art. 30 ust.2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak i co do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, dokonania wyczerpujących ustaleń i pełnej oceny materiału dowodowego oraz (organ I instancji) właściwego powołania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, zgodnie z wymogami art.. 107 §3 k.p.a., tak aby wydane decyzje poddawały się weryfikacji. Organ I instancji winien też posegregować akta i ułożyć je chronologicznie, tak aby dokumenty odzwierciedlały rzeczywisty przebieg postępowania i żeby np dowody doręczenia rozstrzygnięć znajdowały się w odpowiednim miejscu, a dowodu nadania odwołania (koperta) nie oddzielały od odwołania dokumenty składane w odmiennym czasie Na podstawie art.. 152 p.p.s.a. orzeczono, że zaskarżona decyzja niepodległa wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. A.D.