II SA/Łd 1037/12

Dnia 11 grudnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant asystent sędziego Nina Krzemieniewska - Oleszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2012 roku przy udziale --- sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w P. na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie powierzenia zarządowi Gminy uprawnień w zakresie ustalania wysokości cen i opłat za korzystanie z gminnych obiektów urządzeń użyteczności publicznej postanawia: umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne. W dniu [...] r. Rada Gminy w P. działając na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jednolity Dz.U. nr 9 z 1997 r., poz. 43 ze zm.) w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. nr 13 z 1906r., poz. 74 ze zm.) podjęła uchwałę nr [...] w sprawie powierzenia Zarządowi Gminy uprawnień w zakresie ustalania wysokości cen i opłat za korzystanie z gminnych obiektów urządzeń użyteczności publicznej. W skardze na powyższą uchwałę z dnia 24 września 2012 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Prokurator Rejonowy w P. podniósł zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 o gospodarce komunalnej oraz art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez uznanie, że powyższe przepisy stanowią podstawę prawną nałożenia w trybie uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej. Wobec podniesionych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w trybie art. 147 § 1 p.p.s.a. W motywach skargi Prokurator wskazał, że uchwałą z dnia [...] r. nr [...] Rada Gminy P. powierzyła Zarządowi Gminy P. uprawnienia w zakresie ustalania wysokości cen i opłat za korzystanie z gminnych obiektów użyteczności publicznej, w tym opłaty za przyłączenie się do sieci wodociągowej. Jednocześnie Rada Gminy P. uchwaliła, iż warunkiem przyłączenia się przez osoby fizyczne, osoby prawne bądź jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej do sieci wodociągowej (wiejskiego wodociągu zbiorowego) jest dokonanie wpłaty w wysokości ustalonej przez Zarząd (załącznik Nr VII/41/99 do wskazanej uchwały). Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, ma bowiem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Jej adresatem są wszystkie podmioty przyłączające się do sieci wodociągowej (określenie adresata w sposób generalny), które ponadto zostały zobowiązane do wniesienia stosownej opłaty na konto Urzędu Gminy za możliwość przyłączenia się do sieci wodociągowej (uchwała nakazuje adresatowi pewien sposób zachowania się) i dotyczy zachowań powtarzających się, nie zaś jednorazowych (każdy kto chce przyłączyć się do sieci wodociągowej musi wnieść stosowną opłatę), ma więc charakter abstrakcyjny i normatywny, spełnia tym samym wszystkie kryteria aktu prawa miejscowego. W ocenie strony skarżącej, w myśl art. 94 Konstytucji RP, podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i wskazywać musi organ administracji publicznej właściwy do wydania takiego aktu normatywnego, określać materię, która ma być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego oraz wskazywać organy kompetentne do jego wydania. Upoważnienia takiego - w opinii Prokuratora - nie zawierają przepisy powołane jako podstawa wydania zaskarżonej uchwały. Mianowicie art. 7 ustawy o samorządzie gminnym zawiera katalog zadań, w jakie wyposażone zostały jednostki samorządu terytorialnego. Przepis ten ma charakter organizacyjny. Nie jest to przepis prawa materialnego, a tym bardziej nie zawiera delegacji do stanowienia jakiegokolwiek aktu prawa miejscowego. Nie może wobec tego stanowić podstawy prawnej do podejmowania uchwał określających odpłatność za zamiar podłączenia do sieci wodociągowej. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, nie daje podstawy do nakładania na obywateli, w drodze uchwały rady gminy, obowiązku odpłatności za przyłączenie do sieci wodociągowej również art. 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej. Jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat (danin publicznych), nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego, którego w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego brak. Dodatkowo strona skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym brak jest ograniczenia czasowego umożliwiającego stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Odpowiadając na skargę Rada Gminy P. wniosła o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, argumentując, że w dniu [...] 2012 r. podjęła uchwałę nr [...] uchylającą uchwałę nr [...] z dnia [...] r. w sprawie powierzenia Zarządowi Gminy uprawnień w zakresie ustalania wysokości cen i opłat za korzystanie z gminnych obiektów urządzeń użyteczności publicznej. Uchwała ta weszła w życie z dniem 27 maja 2012 r., zatem w dniu wniesienia skargi zaskarżona uchwała była już wyeliminowana z obrotu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. nr 270 z 2012r., dalej p.p.s.a.), sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania m.in. wówczas, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Z bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego "z innych przyczyn" rozumieniu powołanego przepisu mamy do czynienia, kiedy w toku postępowania a przed wydaniem wyroku przestanie istnieć przedmiot zaskarżenia tj. wystąpi zdarzenie, które powoduje, że dalsze prowadzenie postępowania nie jest uzasadnione. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2011r., sygn.akt I OSK 1680/11, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 1149214) W rozpoznawanej sprawie, przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego w P. była uchwała Rady Gminy w P. nr [...] z dnia [...]r., powierzająca Zarządowi Gminy uprawnienia w zakresie ustalania wysokości cen i opłat za korzystanie z gminnych obiektów urządzeń użyteczności publicznej. Wbrew zawartym w skardze wywodom, uchwała wspomniana nie miała charakteru przepisu prawa miejscowego, będąc jedynie aktem o charakterze wewnętrznym - kompetencyjnym. Powołany w uzasadnieniu skargi załącznik nr VII/41/99 do uchwały z dnia [...]r. w sprawie zasad i trybu korzystania z wiejskich wodociągów zbiorowych na terenie gminy P., który miałby determinować charakter zaskarżonej uchwały jako przepisu prawa miejscowego nie dotyczy zaś wspominanej uchwały, będąc częścią składową innego (niezaskarżonego) aktu Rady Gminy P. (uchwały nr VII/41/99 z dnia [...]r.) o inaczej zakreślonym przedmiocie (w sprawie zasad i trybu korzystania z wiejskich wodociągów zbiorowych na terenie gminy P.). Przez pryzmat tejże uchwały nie można zaś oceniać charakteru prawnego aktu, będącego przedmiotem zaskarżenia. Obie wspomniane uchwały stanowią bowiem odrębne akty, powiązane ze sobą co najwyżej funkcjonalnie. Skoro zaś zaskarżona uchwała jest jedynie, jak wspomniano, aktem polityki wewnętrznej gminy, cedującym kompetencje organu stanowiącego (Rady Gminy) na inny podmiot (Zarząd Gminy), nie zawierając regulacji o charakterze normatywnym, generalnym i abstrakcyjnym, nie może być uznana za przepis prawa miejscowego. Osobną kwestią pozostaje zgodność z prawem takiego przekazania kompetencji. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej uprawnienia w zakresie określenia wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego zastrzega do wyłącznej właściwości rady gminy. Jednocześnie art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej zezwala na powierzenie organom wykonawczym jednostek samorządu terytorialnego uprawnień w powyższym zakresie. Z brzmienia zaskarżonej uchwały wynika zaś expressis verbis, iż jej przedmiotem pozostawała jedynie delegacja kompetencji, obejmująca ustalanie wysokości cen i opłat za korzystanie z gminnych obiektów użyteczności publicznej, co mieści się w zakresie prawnie dopuszczalnego cedowania uprawnień organu stanowiącego gminy. (por. A.Szewc, G.Jyż, Z.Pławecki "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Lex 2012, Wydanie 4). Ze względu wszakże na fakt, iż zaskarżona uchwała została przez Radę Gminy P. uchylona uchwałą nr [...] z dnia [...] 2012r. odpadła podstawa rozstrzygania w sprawie jej zgodności z prawem. Z tej przyczyny postępowanie w rozpoznawanej sprawie uznano za bezprzedmiotowe, orzekając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. o jego umorzeniu. B.C.