II SA/Łd 1039/13

Dnia 11 grudnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2013 roku sprawy ze skargi T. O. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o odmowie przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego oddala skargę. LS Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 154 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art 2 pkt 2 lit. a) i art. 4 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 31 maja 1996r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz. U. nr 87, poz. 395, ze zm.), po rozpoznaniu wniosku T. O., odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...], nr [...] i decyzji ją poprzedzającej z dnia [...], którą odmówiono wnioskodawcy przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego z tytułu deportacji do pracy przymusowej. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia przypomniano, iż decyzją z w/w dnia [...], utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...], odmówiono T. O. przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego z tytułu deportacji do pracy przymusowej, dodając, że owe decyzje zostały poddane kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z dnia 26 listopada 2010r. w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 969/10 oddalił skargę. Następnie pismem z dnia 15 kwietnia 2013r. T. O. wniósł ponownie o przyznanie uprawnienia do świadczenia pieniężnego, zaś Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, decyzją z dnia [...] odmówił stronie przyznania wnioskowanego uprawnienia, jednak wskutek wniosku o ponowne rozparzenie sprawy organ, decyzją dnia [...] uchylił w/w decyzję z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ wyjaśnił, iż wnioskodawca nie wskazał, by w przedmiotowej sprawie zaistniały jakiekolwiek nowe okoliczności faktyczne i prawne uzasadniające uchylenie kwestionowanej decyzji, zatem przedmiotowy wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Bezspornym bowiem jest, iż decyzja z dnia [...] oraz decyzja ją poprzedzająca z dnia [...] nie tworzą dla strony żadnych praw, dlatego też mogłyby być wzruszone w myśl art. 154 k.p.a. tylko wówczas, gdyby strona wykazała istnienie interesu społecznego lub słusznego interesu własnego, zaś okoliczność wykazania istnienia przesłanek decydujących o przyznaniu stronie uprawnienia do wnioskowanego świadczenia pieniężnego przeprowadzona została w trakcie postępowania zakończonego w/w ostateczną decyzją z dnia [...] podczas którego ustalono, że T. O. nie podlegał represjom, o których mowa w art. 2 pkt 2 ustawy. Podkreślono także, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi we wskazanym powyżej wyroku uznał, że decyzja Kierownika Urzędu o odmowie przyznania stronie uprawnienia do świadczenia pieniężnego była zgodna z prawem, z tego też względu organ nie mógł zaprezentować odmiennej od wyrażonej przez Sąd oceny prawnej w aktualnym stanie faktycznym i prawnym. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy T. O. wskazał, iż w jego ocenie powyższa decyzja jest niesprawiedliwa. W treści wniosku zawarł polemikę z treścią decyzji, w konkluzji wskazując, iż jako urodzone dziecko podczas okupacji, w warunkach deportacji do pracy przymusowej jego rodziców ma prawo do spornego świadczenia. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 2 pkt 2 lit. a) i art. 4 ust. 1, 2 i 4 ustawy o świadczeniu pieniężnym (...), utrzymał w mocy wskazaną na wstępie decyzję własną z dnia [...]. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko w sprawie, podkreślając, iż w przypadku wnioskodawcy wykonywana praca nie miała charakteru przymusowego, a powodowana była koniecznością zapewnienia sobie środków do życia. Dodano, że w uzasadnieniu wskazanego wyżej wyroku WSA w Łodzi wskazał, iż pracy tej nie cechował przymus ze strony okupanta, gdyż pierwotnie rodzina skarżącego została deportowana na kielecczyznę, jednakże uciekła stamtąd i podjęła pracę w miejscowości D. Praca ta nie była zatem wykonywana w ramach wykonanej deportacji i z pewnością nie miała charakteru pracy przymusowej. Niewątpliwie zawierucha wojenna zmusiła rodzinę skarżącego do ucieczki z terenów kielecczyzny w celu znalezienia schronienia i źródeł utrzymania, jednak odbyło się to z inicjatywy rodziców strony. Nie zostali deportowani do miejscowości D., znaleźli się w niej z własnej inicjatywy i także z własnej inicjatywy, mając na względzie dobro rodziny, podjęli pracę w gospodarstwie należącym do Niemca. Nie można uznać, iż nastąpiła w tym przypadku deportacja, która związana jest z przymusem wywieranym bezpośrednio przez okupanta. W konsekwencji przedmiotowy wniosek T. O. nie mógł zostać uwzględniony. Powyższą decyzję T. O. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W treści skargi wskazał, iż do miejscowości D. rodzice nie uciekli i nie osiedlili się w niej dobrowolnie, podejmując pracę w gospodarstwie niemieckim. Zdaniem skarżącego, zostali tam deportowani przez okupanta. Nie mogli dobrowolnie zmienić miejsca zamieszkania. Dodał, że jego rodzeństwo posiada uprawnienia kombatanckie. Podkreślił, że jego rodzina została w dniu 26 sierpnia 1940r. wysiedlona z miejscowości S. do obozu przesiedleńczego w Ł., a następnie deportowana do pracy przymusowej w gospodarstwie niemieckim na [...], gdzie pracowała do jesieni 1942r., skąd uciekła. Rodzina została, wedle skarżącego, złapana przez żandarmerię, i po przesłuchaniu deportowana do pracy w gospodarstwie niemieckim w województwie [...], skąd również uciekła, po czym ponownie została zatrzymana przez żandarmów i deportowani do pracy przymusowej w gospodarstwie niemieckim w D., gdzie pracowali do końca wojny. W konkluzji wniósł o uchylenie decyzji ostatecznej Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] i merytoryczne rozpoznanie skargi na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 lutego 2011r. o zmianie ustawy z dnia 31 maja 1996r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz.U. nr 72, poz. 380). W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób represjonowanych wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie bowiem z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w k.p.a. lub innych przepisach (art. 145 p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.) . Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia orzeczeń organów administracji, Sąd nie stwierdził, by zaskarżona decyzja naruszała przepisy prawa w stopniu wskazanym w powołanych wyżej przepisach. W pierwszej kolejności, odnosząc się do żądania skargi, wskazać należy, iż przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie nie jest decyzja z dnia [...], która była już badana przez tutejszy Sąd w postępowaniu, opatrzonym sygnaturą akt II SA/Łd 969/10., lecz decyzja z dnia [...], wydana w następstwie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 17 kwietnia 2013r., sprecyzowanego ostatecznie jako wniosek o zmianę decyzji z dnia [...] w trybie art. 154 k.p.a. Jakkolwiek bowiem w piśmie z dnia 17 kwietnia 2013r. skarżący wnosił o "wznowienie rozpoznania (...) wniosku na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 lutego 2011r. o zmianie ustawy z dnia 31 maja 1996r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich", ostatecznie sprecyzował go jako żądanie zmiany decyzji w trybie art. 154 k.p.a. Ponadto, jak podkreśla się w orzecznictwie, art. 2 noweli do ustawy o świadczeniu pieniężnym (...) nie stanowi podstawy normatywnej do weryfikacji wszystkich decyzji odmawiających świadczenia pieniężnego, jakie zapadły przed 20 kwietnia 2011r., ale odnosi się wyłącznie do tych decyzji, których przyczyną odmowy było tzw. kryterium geograficzne tj. deportowanie do pracy przymusowej w granicach terytorium Państwa Polskiego sprzed 1 września 1939r. Innymi słowy, odnosi się do tych decyzji kierownika Urzędu, w których motywem odmowy było zastosowanie kryterium geograficznego miejsca deportowania. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2013r. , sygn.akt II OSK 1874/12). W rozpoznawanej sprawie natomiast, powodem dla którego odmówiono skarżącemu uprawnienia do świadczenia pieniężnego było niewykonywanie pracy przymusowej przez jego rodziców. Wobec powyższego rozpoznanie przedmiotowej skargi wymaga rozważenia zagadnienia odnoszącego się do zakresu i przedmiotu postępowania administracyjnego w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej na podstawie przepisu art.154 k.p.a., który stanowi, iż decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest przeprowadzenie weryfikacji decyzji ostatecznej, na mocy której strona nie nabyła prawa. Z wykładni gramatycznej tego przepisu wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W tym miejscu należy się odnieść do regulacji zawartej w treści art. 16. § 1 K.p.a., stanowiącego, iż decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Mając na uwadze regułę interpretacyjną, znajdującą się w zdaniu drugim wskazanego przepisu ( art. 16 § 1 k.p.a.), wypada zauważyć, że przedmiotem postępowania, określonego w art. 154 k.p.a. jest stwierdzenie istnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. Zatem przepis ten nie może być podstawą merytorycznego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, gdyż nie tworzy on dla stron prawa do rozpoznania tejże sprawy w kolejnej instancji. Sądowa kontrola tego rodzaju decyzji obejmuje samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, ale już nie rozstrzygnięcie, będące wynikiem dokonania wyboru, o którym była mowa wyżej. Jeżeli więc organ administracji państwowej stwierdzi, że w sprawie nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 154 k.p.a. (czyli interes społeczny lub słuszny interes strony), to przepis ten w ogóle nie może mieć zastosowania. Dopiero wystąpienie takich przesłanek nakazuje rozważenie, czy w ogóle, wbrew wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasadzie trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, decyzja powinna być uchylona (zmieniona). Powołana zasada ma zapewnić pewność i stabilność w obrocie prawnym (zob. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1996 roku w sprawie o sygn. akt III SA 1212/95). Wobec powyższego, jak to wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok z dnia 27 stycznia 1987 roku w sprawie o sygn. akt III SA 1048/86 - ONSA 1987 Nr 1 poz. 50), w trybie art. 154 k.p.a. mogą być zmieniane lub uchylane zarówno decyzje wadliwe jak i decyzje nie dotknięte żadnymi wadami, wyłącznie jeżeli ich wzruszenie jest podyktowane względami interesu społecznego lub słusznym interesem strony. Nadto stosownie do tezy zawartej w wyroku Sądu Najwyższego (z dnia 6 stycznia 1999 roku w sprawie o sygn. akt III RN 101/98 - OSNAPU 1999 nr 10 poz. 637) uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 154 k.p.a. może nastąpić jedynie wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 k.p.a.) lub do stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 k.p.a.), wobec tego dopiero w wypadku gdy decyzja jest dotknięta wadami niekwalifikowanymi, a więc nie dającymi podstaw do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności, jej uchylenie lub zmiana może nastąpić na podstawie art. 154 k.p.a., jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Istnienie interesu społecznego lub słusznego, a więc kwalifikowanego interesu strony musi być ustalone w konkretnej sprawie i musi uzyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy. Słuszny interes strony, a więc taki, który jest godny ochrony i nie stoi w sprzeczności z prawem powinien być oceniony przez organ według wynikającej z art. 7 k.p.a. zasady załatwienia sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem strony (zob. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2000 roku w sprawie o sygn. akt V SA 1346/99). Orzekające w sprawie organy, rozpatrując sprawę w świetle przesłanek określonych w art. 154 k.p.a., w oparciu o zebrany i rozważony materiał dowodowy doszły do suwerennego przekonania, iż ani interes społeczny, ani słuszny interes strony nie przemawiają za potrzebą zmiany lub uchylenia decyzji z dnia [...]. Stanowisko swoje organy te uzasadniły, ustosunkowując się do podniesionych przez stronę okoliczności i odwołując się do oceny sprawy zarówno w aspekcie interesu społecznego i słusznego interesu strony. Skarżący domagając się wzruszenia w trybie art. 154 k.p.a. decyzji ostatecznej z [...] zgłosił zarzuty, które były już przedmiotem oceny w postępowaniu zakończonym tą decyzją. Polemika z ustaleniami organu poczynionymi w owej decyzji, czy też modyfikowanie okoliczności, przedstawionych dla uzasadnienia żądania nie może przemawiać za wzruszeniem decyzji ostatecznej w trybie przepisu art. 154 k.p.a. Natomiast nawet gdyby skarżący, kwestionując dotychczasowe ustalenia organów na okoliczność pracy przymusowej jego rodziców powoływał się na nowe okoliczności czy dowody w sprawie, to również nie przemawiałoby to za koniecznością zastosowania w niniejszej sprawie trybu postępowania przewidzianego w przepisie art. 154 k.p.a. Jak już bowiem była o tym mowa, tryb uchylenia lub zmiany decyzji w następstwie wznowienia postępowania wyprzedza możliwość wzruszenia decyzji na podstawie przepisu art. 154 k.p.a. Zatem w istocie T. O. domagał się ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy przyznania mu uprawnienia do świadczenia pieniężnego z tytułu deportacji do pracy przymusowej jego rodziców, co w rozpoznawanej sprawie nie było możliwe, wobec czego ocenę Kierownika Urzędu d/s Kombatantów i Osób Represjonowanych, o braku podstaw do uznania, że za uchyleniem ostatecznej decyzji tegoż organu z dnia [...] przemawia interes społeczny lub też słuszny interes skarżącego, uznać należy za uzasadnioną. Mając na uwadze całokształt okoliczności sprawy, ocena taka nie nasuwa zastrzeżeń, bowiem słuszny interes strony w rozumieniu art. 154 k.p.a. musi być rozumiany jako interes znajdujący oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Powoływanie się na słuszny interes strony nie może natomiast zmierzać do obejścia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. Polemika z ustaleniami organu poczynionymi w owej decyzji nie może uzasadniać wzruszenia decyzji ostatecznej w trybie przepisu art. 154 k.p.a., albowiem takie działanie w istocie zmierza do obejścia prawa poprzez próbę uzyskania rozstrzygnięcia odmiennego od wynikającego z wcześniejszej ostatecznej decyzji administracyjnej, odmawiającej nadania żądanych uprawnień. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2011r., sygn.akt II OSK 1442/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Wobec tego, że zaskarżona decyzja zgodna jest z przepisami prawa, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. LS