II SA/Łd 1045/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2005 r. na posiedzeniu niejawnym w sprawie ze skargi T.C. na zarządzenie Prezydenta Miasta T. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie powołania doraźnej komisji przetargowej do zbycia nieruchomości p o s t a n a w i a: odrzucić skargę T.C. wniósł skargę na zarządzenie Prezydenta Miasta T. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie powołania doraźnej komisji przetargowej do zbycia nieruchomości. Zarzucił rażące naruszenie prawa poprzez błędne wskazanie składu osobowej komisji przetargowej, co narusza przepisy Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad i trybu przeprowadzania przetargów na zbycie nieruchomości stanowiących własność skarbu państwa lub własność gminy (Dz.U. Nr 9, poz. 30). W uzasadnieniu skargi T.C. podał, że z treści skarżonego zarządzenia wynika, że została powołana doraźna komisja przetargowa, w której skład wchodzi m. in. pracownik merytoryczny Wydziału Rozwoju Przestrzennego i Gospodarki Nieruchomościami - dokładne dane osoby nie zostały wskazane. Zdaniem skarżącego, zgodnie z § 8 pkt 2 cytowanego Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r., wyznaczenie przewodniczącego oraz członków komisji przetargowej nakłada na właściwy organ obowiązek wskazania osoby, która będzie przewodniczącym komisji przetargowej oraz osób, które będą wchodziły w skład tej komisji. Wskazanie to winno być precyzyjne i niebudzące wątpliwości co do składu osobowego takiej komisji. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta T. wniósł o odrzucenie skargi jako niedotyczącej sprawy z zakresu administracji publicznej, względnie o jej oddalenie. Organ wskazał, że mimo iż skarżący wyraźnie tego nie wskazuje, przyjąć należy, iż podstawę swej skargi wywodzi z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Świadczy o tym treść skargi oraz wezwanie do usunięcia istotnego naruszenia prawnego skierowane w dniu 25 sierpnia 2004 r., a oparte na treści art. 101 tej ustawy. Należy ustalić, czy podjęte zarządzenie wydane zostało w sprawie "z zakresu administracji publicznej" w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz czy skarżący posiada legitymację do wniesienia przedmiotowej skargi. Czynność wyznaczenia składu komisji przetargowej dokonana na podstawie § 8 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad i trybu przeprowadzenia przetargów na zbycie nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy nie posiada, zdaniem organu, charakteru sprawy z zakresu administracji publicznej. Paragraf drugi Rozporządzenia stanowi wyraźnie, iż przetarg ogłasza, organizuje i przeprowadza właściwy organ wybierając jedną z form, o której mowa w art. 40 ust. 1. Ustalając skład komisji prezydent miasta "organizuje i przeprowadza" przetarg, którego cywilnoprawny charakter jest niewątpliwy. Przetarg - nawet ten, reglamentowany przepisami przywołanego rozporządzenia jest jednym z trybów zawarcia umowy, a wyznaczając skład komisji, właściwy organ występuje jako gospodarz mienia komunalnego i reprezentant zbywcy, nie zaś jako organ administracji publicznej działający w sprawie z zakresu administracji publicznej. W piśmie z dnia 8 grudnia 2004 r. skarżący wskazał, że czynności związane ze sprzedażą nieruchomości będących własnością jednostek samorządu terytorialnego dokonywane są w oparciu o przepisy prawa cywilnego. Jednakże wyznaczenie komisji przetargowej zgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa odbywa się w drodze wydania zarządzenia organu wykonawczego gminy, tj. prezydenta miasta, burmistrza lub wójta, gdyż wynika to z przepisów ustrojowych jednostek samorządu terytorialnego stopnia gminnego. Oznacza to, że prezydent miasta, burmistrz lub wójt wydając takie zarządzenia jest zobowiązany do postępowania w trybie administracyjnym, a wydany przez niego akt jest aktem prawnym - prawem lokalnym, obowiązującym na terenie działania określonej gminy. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym wyraźnie określają uprawnienia mieszkańców gminy co do możliwości wnoszenia skarg na działania organów jednostek samorządu terytorialnego. Ustawa jednoznacznie określa, że każdy, czyj interes prawny został naruszony poprzez wydanie aktu władczego przez organ jednostki samorządu gminnego może wezwać do usunięcia tego naruszenia, z zastrzeżeniem, że po bezskutecznym upływie terminu na usunięcie tego naruszenia przysługuje stosowna skarga do właściwego sądu administracyjnego. W odpowiedzi na pismo procesowe skarżącego, organ podtrzymał swoje stanowisko oraz wnioski zawarte odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2003 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - zwanej dalej p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie i inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a także bezczynność organów w wyżej wymienionych przypadkach. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w ustawie z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1271). Stosownie do art. 1 tejże ustawy sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 101 ustawy z dnia 8 marca o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001r., nr 142 poz.1591) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W przedmiotowej sprawie pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie, czy pozostaje ona w zakresie kognicji sądu administracyjnego. Innymi słowy, przed Sądem stoi zadanie rozważenia, czy przedmiotowa sytuacja może zostać zbadana w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Nie każdy bowiem akt prawny może zostać objęty kontrolą sprawowaną w tymże postępowaniu. Sąd podziela argumentację przedstawioną przez organ, iż zarządzenie będące przedmiotem rozpatrzenia nie jest aktem administracyjnym z zakresu administracji publicznej o charakterze władczym, który podlega zaskarżeniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Jego celem nie jest jednostronne ukształtowanie sytuacji prawnej innych podmiotów względem niego. Prezydent nie występuje tu w roli dysponenta władzy publicznej wobec podmiotu jednostronnie zobowiązanego. Zarządzenie to należy do innej sfery działania organów samorządu terytorialnego. Jest to akt o charakterze technicznym. Tym samym nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Za powyższym wnioskiem przemawia także cywilnoprawny charakter całej procedury przetargowej. Sąd Najwyższy w uchwale Izby Cywilnej z dnia 13 lutego 2003 r. , III CZP 95/02 (OSNC z 2003 r., Nr 11, poz. 146) odnosząc się do uregulowań instytucji przetargu w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2000r. nr 46, poz.543) podkreślił, że niewątpliwą, jednoznaczną intencją ustawodawcy było zastosowanie cywilnoprawnego trybu dysponowania nieruchomościami Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego, zatem całe postępowanie i wszystkie jego elementy podlegają kontroli w toku postępowania przed sądem powszechnym. Wprowadzenie do tego trybu elementów postępowania administracyjnego, w postaci władczych decyzji organów administracji, dotyczących np. unieważnienia przetargu, byłoby naruszeniem zasady cywilnoprawnego charakteru regulacji. Teza ta nie straciła na aktualności po zmianach ustawy. Również w piśmiennictwie podkreśla się cywilnoprawny charakter procedur przetargowych i wyłączenie innej drogi kontroli zapadających w toku tego postępowania decyzji (vide R.Szostak w glosie do uchwały SN z 13.02.2003r. OSP 2004r. pnr12, poz.156, A.Łuszpak-Zając "Wpływ wadliwego przeprowadzenia przetargu organizowanego dla rozporządzenia nieruchomością na skuteczność zawartej umowy" Rejent 1999/2/218). Ustawa przesądza o cywilnoprawnym charakterze postępowania przetargowego, jednocześnie brak jest ustawowego wyłączenia drogi sądowej. Wykładnia ta zatem obowiązuje także w stosunku do przepisów wykonawczych, w tym przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998r. w sprawie określenia szczegółowych zasad i trybu przeprowadzania przetargów na zbycie nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy (Dz. U. Nr 9 poz.30, zm. Dz.U. z 2003r. nr 7 poz. 80). Powołany przez skarżącego § 11 rozporządzenia daje uczestnikowi przetargu możliwość spowodowania zbadania legalności przetargu przez właściwy organ administracji poprzez wniesienie skargi do wojewody. Jednakże, jak podkreślił Sąd Najwyższy, wniesienie skargi uruchamia tryb reklamacyjny, nie stanowi wyczerpania toku instancji w sposób umożliwiający wniesienie skargi do sądu administracyjnego, a przepisy § 11 cytowanego wyżej rozporządzenia nie mogą być interpretowane jako podstawa wyłączenia drogi dochodzenia swoich praw przed sądem powszechnym. Oznaczałoby to bowiem zmianę kognicji, konstytucyjnego prawa do sądu dokonaną aktem wykonawczym, co jest niedopuszczalne. Rozstrzygnięcie skargi złożonej w trybie § 11 rozporządzenia odbywa się w drodze cywilnego oświadczenia woli. Podejmując czynności określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. właściwy organ nie działa w zakresie władztwa administracyjnego, lecz jako strona stosunku cywilnoprawnego, której działania podlegają ocenie sądów powszechnych. Do nich należeć będzie ocena prawidłowości przeprowadzenia przetargu, a więc, czy czynności przetargowe wykonywała komisja wyznaczona przez właściwy organ i czy wyznaczenie to było prawidłowe oraz czy samo postępowanie było zgodne z w/w rozporządzeniem. Z powyższych przyczyn trafnie organ administracji wnosi o odrzucenie skargi, gdyż sprawa, której dotyczy nie mieści się w zakresie przedmiotowym właściwości sądu administracyjnego. Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 1 p.s.a. Sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W przedmiotowej sprawie Sąd przyjął, że kwestia zbadania legalności trybu przeprowadzenia przetargu nie jest wyłączona spod kontroli sądowej, jednakże nie mieści się w zakresie spraw sądowoadministracyjnych. Właściwym będzie zatem droga dochodzenia roszczeń przed sądem powszechnym. W związku z powyższym Sąd orzekł jak w postanowieniu.