II SA/Łd 1045/06

Dnia 25 stycznia 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2008 roku przy udziale - sprawy ze skargi C. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji o pozwoleniu na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]); 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego - C. B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]), po rozpatrzeniu odwołania A. J., uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]) oraz odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla C. B. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, Starosta [...] decyzją z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]) zatwierdził projekt budowlany i udzielił C. B. pozwolenia na budowę pawilonu handlowego z częścią mieszkalną i zakładem piekarniczo – cukierniczym zlokalizowanego na działce Nr [...] w miejscowości O., ul. A. Następnie, Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]) wznowił postępowanie zakończone wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, na skutek uchyleń przez organ II instancji wcześniejszych rozstrzygnięć, Starosta [...] decyzją z dnia [...] roku odmówił uchylenia, po wznowieniu postępowania, własnej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] roku. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 151 § 1 pkt 1 i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i wyjaśnił, iż inwestor złożył wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę zgodnie z regulacją art. 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dołączając projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami wymaganymi przepisami szczególnymi. Nadto, inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz przedłożył zgodę współwłaściciela sąsiedniej nieruchomości na budowę w granicy. Po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego organ I instancji stwierdził, że projekt budowlany jest kompletny, zgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz spełnia warunki, o których stanowi art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego. Projekt, w szczególności, zapewnia dostęp planowanego budynku do drogi publicznej, ochronę przed pozbawieniem możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, ochronę przed pozbawieniem dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Na tej podstawie organ ocenił, że inwestycja nie ogranicza korzystania z działki sąsiedniej ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno – gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i została zlokalizowana zgodnie z Prawem budowlanym. Projektowany obiekt zapewnia zachowanie warunków bezpieczeństwa pożarowego, jak i nie powoduje zacienienia pomieszczeń mieszkalnych na sąsiedniej nieruchomości. Projekt budowlany, jak wskazał organ, uzyskał pozytywne uzgodnienia i opinie. W odniesieniu do budowy w granicy i konieczności uzyskania ewentualnej zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości, organ wyjaśnił, że taki wymóg nie wynika z przepisów prawa, co potwierdza wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 roku. Zgodnie z treścią § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, budynki można sytuować w odległości 3 lub 4 metrów od granicy. Dopuszcza się lokalizację obiektów w granicy, jeżeli na sąsiedniej działce są tak usytuowane budynki. W odwołaniu od powyższej decyzji A. J. zarzuciła naruszenie prawa materialnego (art. 5 Prawa budowlanego) i przepisów proceduralnych poprzez zaniechanie rozważania w sposób wszechstronny materiału dowodowego, w tym pominięcie faktu kontynuowania przez inwestora budowy w sytuacji cofnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. Na tej podstawie strona wniosła o zmianę decyzji I instancji, bądź o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W motywach strona wywodziła, że bezprawnym działaniem ze strony inwestora było kontynuowanie prac budowlanych w sytuacji wycofania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] roku uchylił rozstrzygnięcie I instancji oraz odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ argumentował, że Starosta [...] nie wykazał istnienia przyczyn, dla których uznał, że zaistniały podstawy materialno – prawne do udzielenia pozwolenia na budowę, jak i nie poczynił ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W odniesieniu do kwestii zagospodarowania nieruchomości inwestora zgodnie z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i ograniczenia dostępu światła dziennego do pomieszczeń mieszkalnych zlokalizowanych na sąsiedniej działce, Wojewoda wskazał, że w aktach sprawy znajduje się ocena oddziaływania projektowanego budynku, w której wykazano nieprawidłowości w przygotowanej analizie. Tym samym Wojewoda [...] ocenił, że organ I instancji nie zastosował się do zaleceń zawartych we wcześniejszych decyzjach organu odwoławczego, jak i wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2003 roku, sygn. akt: II SA/Łd 341/01. Wobec tego organ II instancji samodzielnie poczynił ustalenia i stwierdził, iż projektowany obiekt nie spełnia wymogów określonych w art. 5 ust. 1 pkt 1 i 9 Prawa budowlanego. Projektowany budynek będzie bowiem zacieniać pomieszczenia mieszkalne na sąsiedniej nieruchomości oraz będzie zakłócał cyrkulację powietrza przy odprowadzaniu spalin z komina. Na tej podstawie Wojewoda [...] wskazał, że Starosta [...] powinien uchylić własną decyzję o pozwoleniu na budowę. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ wskazał, że dotyczą one postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego i nie stanowią przedmiotu kwestionowanej decyzji. W skardze na powyższą decyzję C. B. wniósł o jej uchylenie, zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, stwierdzenie który organ jest winny zniszczenia budynku i wykończenia psychicznego oraz fizycznego inwestora w razie utrzymania w mocy decyzji II instancji. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że wszystkie dokumenty, na podstawie których wybudował budynek, pierwotnie były zgodne z prawem, a teraz są niezgodne z prawem. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W stanie faktycznym sprawy, Starosta [...] decyzją z dnia [...] roku, Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił C. B. pozwolenia na budowę pawilonu handlowego z częścią mieszkalną i zakładem piekarniczo – cukierniczym zlokalizowanego n działce położonej w miejscowości O., ul. A, działka Nr ewid. [...]. Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] roku, Nr [...] wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] roku, Nr [...]. Z treści postanowienia wynika, że podstawą wznowienia była okoliczność wskazana w art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten stanowi, iż w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Z treści art. 146 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wynika natomiast, że uchylenie decyzji z przyczyny określonej m. in. w art. 145 § 1 pkt 5 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Organ administracji rozpoznający sprawę po wznowieniu postępowania musi badać nie tylko, czy istniały przyczyny wznowienia podane w art. 145 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, ale także czy na przeszkodzie ewentualnemu rozstrzygnięciu sprawy co do istoty nie stoją okoliczności, o jakich mowa w cytowanym art. 146 Kodeksu postępowania administracyjnego. Artykuł ten zawiera dwie przesłanki negatywne (zawarte w § 1 i § 2) ograniczające dopuszczalność uchylenia decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania. Upływ okresu przedawnienia określony w przepisie art. 146 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. Po upływie tego okresu, w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania, organ administracji publicznej traci kompetencję nie tylko do uchylenia decyzji, ale i do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej wydanej w postępowaniu zwyczajnym, z powodu stwierdzenia przez organ administracji braku podstaw do jej uchylenia, gdyż jest to rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Wyekspirowanie terminu pięciu lat jest bezwarunkowe – niezależne od okoliczności, które go spowodowały. Powyższe uwagi znajdują swoje potwierdzenie w orzecznictwie (por. np. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2005 roku, VII SA/Wa 463/05, Lex Nr 198863; wyrok NSA z dnia 17 września 1999 roku, I SA 1956/98, Lex Nr 48560, wyrok NSA z dnia 25 czerwca 1999 roku, IV SA 1018/97, Lex Nr 47227), jak i doktrynie (np. C. Martysz [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005; B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C. H. Beck 2006). Z orzecznictwa wynika, że termin pięciu lat należy liczyć od daty ostatniego doręczenia decyzji którejś ze stron postępowania (por. np. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2003 roku, II SA/Gd 1861/00, Lex Nr 299267; wyrok NSA z dnia 28 listopada 1996 roku, II SA/Gd 766/96, Lex Nr 44242). W stanie faktycznym sprawy, ostatnie doręczenie decyzji o pozwoleniu na budowę miało miejsce J. J. w dniu 29 czerwca 2000 roku. Owszem w aktach administracyjnych brak jest zwrotnego potwierdzenia doręczenia decyzji inwestorowi – C. B., tym niemniej w dniu 28 czerwca 2000 roku złożył on zawiadomienie o planowanym terminie rozpoczęcia prac budowlanych, zatem w tym dniu musiał już posiadać informację o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. W tej sytuacji, w dniu doręczenia decyzji J. J. rozpoczął bieg termin pięciu lat, o którym stanowi art. 149 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Termin ten ekspirował w 2005 roku. Tymczasem Starosta [...] decyzją z dnia [...] roku, Nr [...] orzekł o odmowie uchylenia decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] roku, Nr [...] uchylił decyzję I instancji z dnia [...] roku i odmówił wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z zestawienia daty wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji wydanej po wznowieniu postępowania wynika, że w chwili orzekania przez organy administracji I, jak i II instancji wyłączona była możliwość uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organy w takiej sytuacji mogły tylko wydać decyzję na podstawie art. 151 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego – czyli stwierdzić wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. W konkluzji wskazać należy, iż decyzja II instancji z dnia [...] roku jest niekompletna, gdyż organ ten orzekł o uchyleniu decyzji I instancji z dnia [...] roku oraz odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Tymczasem decyzja datowana na dzień [...] roku tylko odmawiała, po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Zamierzając odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, organ II instancji powinien uchylić decyzję I instancji, uchylić decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] roku oraz odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Uwzględniając przyczyny uchylenia zaskarżonej decyzji, Sąd odstąpił od merytorycznego badania sprawy. W tej sytuacji Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" przy zastosowaniu art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie kosztów Sąd orzekł na mocy art. 200, 205 § 2 i 210 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. K.O.