II SA/Łd 1047/05

Dnia 14 grudnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędziowie: Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda, Protokolant Tomasz Porczyński, po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2005 roku na rozprawie przy udziale sprawy ze skargi C spółka z o.o. w Ł. na zarządzenie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr zarządzenia [...] w przedmiocie powierzenia zarządzania (administrowania) targowiskiem miejskim A w Ł. oddala skargę. II SA/Łd 1047/05 Uzasadnienie W dniu [...] Prezydent Miasta Ł. wydał zarządzenie nr [...] w sprawie powierzenia z dniem 1 sierpnia 2005r. na czas nieoznaczony zarządzania ( administrowania ) targowiskiem miejskim "A" położonym w Ł. przy ul. A 317/319 Zakładowi Budżetowemu "B". Podjęte ono zostało na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( Dz.U. nr 142 z 2001r., poz. 1591 ze zm. ). W dniu 29 lipca 2005r. "C" Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. zwróciła się do Prezydenta Miasta Ł. z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa wynikającego z treści wskazanego wyżej zarządzenia. Podniesiono w nim naruszenie: 1. przepisów regulujących procedurę i tryb powoływania i odwoływania, w tym w drodze wypowiedzenia umowy, administratorów i inkasentów targowisk miejskich, 2. przepisów wyznaczających zakres kompetencji organu gminy jako jednostki samorządu terytorialnego, a przez to naruszenie podstawy prawnej podjętego zarządzenia, 3. postanowień obowiązującej umowy zawartej dnia 1 kwietnia 1993r. pomiędzy Spółką z o.o. "C" z siedzibą w Ł. a Gminą Ł., 4. interesu nie tylko prawnego samego skarżącego, ale również publicznego, poprzez niezgodne z prawem wypowiedzenie umowy i dążenie do niezgodnego z prawem wyeliminowania podmiotu, który w sposób należyty i profesjonalny wykonuje powierzone mu obowiązki z zakresu administrowania i inkasa na targowisku miejskim "A". W uzasadnieniu podniesiono, iż Rada Miejska, realizując dyspozycję art. 19 pkt 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, skorzystała ze wskazanego prawa i określiła inkasentów i administratorów dla targowiska "A". Wyrazem jej woli było podjęcie dnia 28 listopada 2001r. uchwały Rady Miejskiej w Ł.. Na tej podstawie powstał stosunek administracyjnoprawny, będący podstawą do podejmowania dalszych skutecznych czynności prawnych z zakresu administrowania i inkasa na targowisku. W dniu 1 kwietnia 1993r. pomiędzy Gminą Ł. a skarżącym została zawarta jedna umowa, z późniejszymi aneksami, której przedmiotem jest administrowanie i pobieranie opłaty targowej na terenie targowiska miejskiego "A" położonego w Ł. przy ul. A 317/319. Zawarta umowa była więc wynikiem realizacji uchwały Rady Miejskiej, na mocy której wskazani zostali łącznie inkasenci i administratorzy, dlatego też zmiana podmiotowa bądź przedmiotowa tego stosunku dla swej skuteczności wymagała podjęcia równoważnej uchwały Rady Miejskiej w przedmiocie rozwiązania umowy. Do chwili obecnej taka uchwała nie została podjęta, dlatego niedopuszczalne jest skuteczne jej zastąpienie zarządzeniem Prezydenta bądź samym oświadczeniem woli Prezydenta Miasta. "C" Sp. z o.o. podniosła ponadto, że zawarta z gminą umowa poprzedzona była jednym przetargiem, którego przedmiotem była realizacja jednego nierozerwalnego całościowego zadania – administrowania i pobierania opłaty targowej na targowisku "A". Miał on na celu wyłonienie najbardziej konkurencyjnego podmiotu, a skarżone zarządzenie doprowadza wprost do jego wyeliminowania. Prowadzi to do naruszenia interesu publicznego i może spowodować obniżenie jakości usług świadczonych w zakresie administrowania targowiskiem. W ocenie skarżącego zarządzenie Prezydenta narusza również bezpośrednio postanowienia umowy z dnia 1 kwietnia 1993r., bowiem jest niezgodne z jej postanowieniami, mówiącymi o okresie obowiązywania umowy. Z § 13 umowy wynika, że została ona zawarta na czas nieokreślony. Oświadczenia Prezydenta Miasta w zakresie jej wypowiedzenia są bezskuteczne. Z tego powodu umowa ta obowiązuje i będzie realizowana przez skarżącego aż do zgodnego z prawem jej rozwiązania. Skarżący podkreślił, że Prezydent, wydając przedmiotowe zarządzenie, przekroczył zakres swoich kompetencji, w wyniku czego doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego poprzez niezgodne z prawem rozwiązanie umowy z dnia 1 kwietnia 1993r. Podniesiono ponadto, iż "C" Sp. z o.o. w sposób należyty wywiązywała się z zobowiązań umownych, poczyniła znaczne nakłady finansowe, mając pewność co do stabilności stosunku administracyjnego będącego podstawą umowy. W ocenie skarżącego przedmiotowe zarządzenie Prezydenta winno być wyeliminowane z obrotu prawnego, dlatego skierowane zostało wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Odpowiadając na powyższe wezwanie Prezydent Miasta Ł. w piśmie z dnia 30 sierpnia 2005r. skierowanym do "C" Sp. z o.o. stwierdził, iż nie znajduje ono uzasadnienia. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa opiera się bowiem na przyjęciu błędnego założenia, zgodnie z którym administrowanie targowiskiem miejskim oraz pobieranie na nim - w imieniu gminy - opłat targowych, łączone jest w całość. Targowisko "A" położone jest na terenach stanowiących własność Gminy Miejskiej Ł., w związku z czym przekazanie go w administrowanie, które jest umową zlecenia, mieści się w kategorii gospodarowania mieniem komunalnym. Czynność ta zgodnie z art. 30 ustawy o samorządzie gminnym należy do Prezydenta Miasta Ł.. Umowa o administrowanie z dnia 1 kwietnia 1993r. zawarta ze Spółką z o.o. "C" została podpisana przez Wiceprezydenta Miasta Ł., działającego z upoważnienia Prezydenta w oparciu o w/w podstawę prawną. Umowa ta należy do kategorii stosunków cywilnoprawnych. Zupełnie czym innym jest natomiast inkasowanie opłat targowych. Zgodnie z art. 19 ustawy z dnia 12 stycznia 1991r. o podatkach i opłatach lokalnych jedynym organem kompetentnym do określania zarówno inkasentów, jak również ich wynagrodzenia, terminów płatności i wysokości stawek opłat targowych jest Rada Miejska. Z momentem określenia przez Radę Miejską inkasenta opłaty targowej stosunki między nim a Gminą regulowane są nie, jak w przypadku administratora - na drodze cywilnoprawnej, lecz administracyjnoprawnej. Wyznaczając inkasentów i ustalając ich wynagrodzenie, Rada Gminy nie jest zobowiązana ani do wcześniejszego uzyskania zgody zainteresowanych podmiotów ( inkasentów ), ani też do zawarcia z nimi umów cywilnoprawnych. Takie rozłączne traktowanie obu podmiotów wynika z obowiązującego ustawodawstwa i do łączenia obu tych funkcji nie daje podstaw umieszczenie zapisów dotyczących inkasa w w/w umowie o administrowanie targowiskiem "A", ponieważ zapisy te niejako powielają uchwałę Rady Miejskiej, gdy chodzi o osobę inkasenta i wysokość należnego mu wynagrodzenia. Prezydent Miasta Ł., wypowiadając umowę o administrowanie Spółce z o.o. "C" z dnia 1 kwietnia 1993r., dokonał czynności gospodarowania mieniem komunalnym, należących do jego wyłącznych kompetencji, do których nie jest uprawniona Rada Miejska. Zachowany przy tym został trzymiesięczny termin wypowiedzenia wynikający z § 13 umowy. Następstwem prawidłowego wypowiedzenia umowy o administrowanie targowiskiem "A" Spółce z o.o. "C" jest brak podstaw prawnych do kwestionowania poprawności wydania zarządzenia Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] działającego na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Zakład Budżetowy "B" jest jednostką organizacyjną Gminy Ł., z czego wynika, że od dnia wejścia w życie przedmiotowego zarządzenia Gmina bezpośrednio zarządza ( administruje ) targowiskiem "A" i przeprowadzenie jakiegokolwiek przetargu było w tej sytuacji zbędne. Podniesiono ponadto, iż wszelkie uprawnienia Spółki z o.o. "C" wynikające z powołania tego podmiotu przez Radę Miejską na inkasenta opłaty targowej na targowisku "A" są zachowane. W dniu 21 września 2005r. "C" Sp. z o.o. z siedzibą w Ł., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na zarządzenie Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...], domagając się stwierdzenia jego nieważności oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi ponowiono wszystkie zarzuty podniesione w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa skierowanym do Prezydenta Miasta Ł. w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, które zastało omówione wyżej. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, argumentując i wywodząc, jak w treści pisma z dnia 30 sierpnia 2005r., będącego odpowiedzią organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Na rozprawie poprzedzającej wydanie przez Sąd orzeczenia pełnomocnik strony skarżącej złożył wniosek o zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie z uwagi na wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na uchwałę nr [...] z dnia [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w sprawie wysokości i zasad poboru opłaty targowej oraz ustalenia inkasentów i administratorów targowisk na terenie miasta Ł., a także funkcjonowania targowisk miejskich. Pełnomocnik strony przeciwnej wniósł o oddalenie powyższego wniosku o zawieszenie, a Sąd - wobec stwierdzenia braku przesłanek, o których mowa w art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. ) wniosek ten oddalił. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż - w ocenie Sądu - "C" Spółka z o.o. z siedzibą w Ł. nie legitymuje się interesem prawnym, koniecznym do skutecznego jej wniesienia. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( art. 1 § 2 wymienionej ustawy ). Podobne unormowanie zawiera art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ), powoływanej dalej w skrócie jako p.p.s.a., przyjmując, iż kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków (...) podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej ( § 2 pkt 6 ). W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. - sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( tekst jednolity: Dz.U. nr 142 z 2001r., poz. 1591 ze zm. ) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym ( art. 101 ust. 3 ustawy ). W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości okoliczność, co wynika z przedstawionego wyżej stanu faktycznego, iż skarżąca Spółka "C" spełniła wymagania formalne skargi dotyczące terminu jej wniesienia, wezwania do usunięcia zarzucanego naruszenia, charakteru sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia. Jednakże, aby skarga mogła być merytorycznie rozpoznana, skarżący winien wykazać, iż jest legitymowany do jej wniesienia. Oznacza to - w myśl art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, że musi wykazać, iż kwestionowanym zarządzeniem Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] w sprawie powierzenia zarządzania ( administrowania ) targowiskiem miejskim "A" został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. W przeciwieństwie do legitymacji procesowej w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 wskazanej wyżej ustawy o samorządzie gminnym może być bowiem jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Naruszenie to staje się przesłanką dopuszczalności skargi i otwiera drogę do jej merytorycznego rozpoznania. Naruszenie interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ustawy, to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących. Naruszenie to musi więc występować obiektywnie i odnosić się do realnie istniejącej potrzeby ochrony prawnej. Musi to być interes zindywidualizowany i skonkretyzowany, wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego dany akt, a także dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu. Brak interesu prawnego po stronie skarżącego skutkuje oddaleniem skargi ( por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 września 2004r. sygn. OSK 476/04 – ONSAiWSA 2005/1/2, z dnia 9 czerwca 1995r. sygn. IVSA 346/93 – ONSA 1996/3/125, z dnia 2 grudnia 2003r. sygn. IVSA 840/03 – nie publik., z dnia 23 maja 2002r. sygn. IVSA 1486/2001 – nie publik. , a także: K.Bandarzewski, P.Chmielnicki, P.Dobosz, W.Kisiel, P.Kryczko, M.Mączyński, S.Płażek – Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym. Warszawa 2004, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis. s. 624 i nast. ). W przedmiotowej sprawie skarżący podstawę swego żądania wywodzi z naruszenia przepisów regulujących procedurę i tryb powoływania i odwoływania, w tym w drodze wypowiedzenia umowy, administratorów i inkasentów targowisk miejskich, przepisów wyznaczających zakres kompetencji organu gminy, naruszenia postanowień umowy zawartej dnia 1 kwietnia 1993r. pomiędzy skarżącym a Gminą Ł., a także naruszenie interesu publicznego przez niezgodne z prawem wypowiedzenie umowy. Ten ostatni zarzut, z racji treści art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, mówiącego o naruszeniu interesu prawnego samego skarżącego, a nie interesu publicznego, nie wymaga nawet bliższego omówienia. Jeżeli natomiast chodzi o pozostałe zarzuty należy stwierdzić, iż wywodzą się one z niezgodnego z prawem, a zatem nieskutecznego wypowiedzenia umowy zawartej w dniu 1 kwietnia 1993r. pomiędzy Gminą Ł. a skarżącą Spółką. Umowa ta wraz z zawartymi w latach późniejszych kilkoma aneksami regulowała kwestię przekazania skarżącemu w administrację targowiska miejskiego przy ul. A 317/319 w Ł., a także sposobu pobierania ustalonej w drodze uchwały Rady Miejskiej opłaty targowej oraz wysokości wynagrodzenia należnego administratorowi. Stosownie do aneksu z dnia 29 stycznia 1998r. wyżej wymienionej umowy z dnia 1 kwietnia 1993r. jej § 13 uzyskał brzmienie, iż jest ona zawarta na czas nieokreślony i może być rozwiązana przez każdą ze stron za 3-miesięcznym wypowiedzeniem liczonym na koniec miesiąca kalendarzowego. Umowa ta ma charakter cywilnoprawny i pismem z dnia 14 czerwca 2005r. została w zakresie administrowania wypowiedziana przez Prezydenta Miasta Ł. ze skutkiem na dzień 31 lipca 2005r. Okolicznością decydującą, a będącą poza sporem jest, iż skarżąca Spółka nie wystąpiła na drodze przed sądem powszechnym z roszczeniem kwestionującym skuteczność tego wypowiedzenia, który to sąd byłby jedynie właściwy do rozstrzygnięcia podnoszonego w tym przedmiocie zarzutu. Dlatego też, w ocenie Sądu rozpatrującego przedmiotową skargę, brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do tego, by w niniejszej sprawie, a więc w toku postępowania sądowoadministracyjnego, dokonywać oceny, czy strona umowy, wypowiadając ją, dopuściła się naruszenia stosownych przepisów. Takie stanowisko rodzi konsekwencję uznania, iż przedmiotowe zarządzenie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], powierzające od dnia 1 sierpnia 2005r. zarządzanie ( administrowanie ) targowiskiem miejskim "A" przy ul. A 317/319 w Ł. Zakładowi Budżetowemu "B", nie narusza interesu prawnego skarżącego. Sąd podziela przy tym stanowisko organu, iż sprawa dotyczy jedynie administrowania targowiskiem, a nie kwestię poboru opłaty targowej, która jest regulowana kolejnymi uchwałami Rady Miejskiej w Ł. w sprawie ustalania wysokości i zasad poboru opłaty targowej na terenie miasta Ł., które nie są przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie. Reasumując, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. ) orzekł, jak w sentencji wyroku.