II SA/Łd 1048/06

Dnia 6 grudnia 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędziowie: Sędzia NSA Anna Stępień, Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Protokolant Referendarz sądowy Robert Adamczewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2007 roku sprawy ze skargi F. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...]; znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie prawidłowości wykonania zbiornika na ścieki 1. oddala skargę, 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi – na rzecz adwokata A. N.-J., Kancelaria Adwokacka w Ł. przy ul. [...] kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa i 80/100) zawierającą należy podatek VAT tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącemu oraz kwotę 17 (siedemnaście) złotych tytułem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...], na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm.) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie prawidłowości wykonania zbiornika na ścieki bytowe zlokalizowanego w Ł. przy ul. K. 72. W uzasadnieniu powyższej decyzji, w pierwszej kolejności przypomniano, iż w dniu [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wydał decyzję, którą nakazał J. S. w terminie do 31 sierpnia 2005 r. wykonanie robót budowlanych koniecznych dla doprowadzenia do zgodności z prawem budynku mieszkalnego zlokalizowanego na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. K. 72 zgodnie z załącznikiem stanowiącym integralną część decyzji. Po wniesieniu odwołania przez F. B. (skarżący) i J. B. decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia 6 maja 2005 r. W wyniku złożenia przez J. B. i F. B. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. na decyzję organu odwoławczego, decyzją z dnia 1 lipca 2005 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uwzględnił w całości skargę i uchylił własną decyzję z dnia [...]. W konsekwencji powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny, postanowieniem z dnia 23 września 2005 r. skargę odrzucił. Następnie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] i nałożył na J. S. w trybie art. 40 prawa budowlanego z 1974 r. obowiązek wykonania robót koniecznych dla doprowadzenia do zgodności z prawem budynku mieszkalnego zgodnie z załącznikiem do decyzji stanowiącym inwentaryzację budowlaną budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz projekt budowlany zmian i przeróbek koniecznych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, z wyłączeniem robót koniecznych określonych w pkt. 5.14 dotyczących wykonania szamba, w terminie do dnia 31 stycznia 2006 r. W dalszej części uzasadnieniu decyzji z [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podniósł, iż J. S. przedłożyła w organie I instancji dokumenty potwierdzające prawidłowość wykonania zbiornika na ścieki bytowe: oryginał dziennika budowy z prawidłowymi zapisami, inwentaryzację geodezyjną powykonawczą, protokół z próby szczelności zbiornika oraz oświadczenie osoby o odpowiednich uprawnieniach budowlanych o prawidłowości wykonanych robót. Powyższe było przyczyną umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie prawidłowości wykonania zbiornika na ścieki bytowe. Odwołanie od decyzji organu I instancji złożyli do Ł. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. F. B. i J. B. wnosząc o jej uchylenie. Decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy przypomniał, iż przedmiotem postępowania prowadzonego przed organami nadzoru budowlanego jest legalność wykonania przez J. S. zbiornika na nieczystości bytowe. Stwierdzono dalej, że inwestorka nie posiadała decyzji ostatecznej udzielającej pozwolenia na budowę polegającą na wykonaniu zbiornika ściekowego i wykonywała roboty budowlane bez stosownej decyzji zezwalającej na jego wykonanie. Wyjaśniono, iż pomimo powyższego, w sprawie nie może mieć zastosowania przepis art. 48 prawa budowlanego, ponieważ J. S. wykonywała prace w przekonaniu, że wykonuje je na podstawie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] za przyzwoleniem organu I instancji, który przyjął zgłoszenie o zamiarze rozpoczęcia robót i wydał dziennik budowlany. Zdaniem organu, w tej sprawie ma wyłącznie zastosowanie przepis art. 51 ustawy - Prawo budowlane. Wyjaśniono, iż wobec powyższego, w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w przypadku robót zakończonych organ nadzoru budowlanego może skorzystać z unormowania określonego w art. 81 c ust. 2 prawo budowlanego i nakładać w drodze postanowienia na uczestników procesu budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Jeżeli zaś, w wyniku wykonania tego obowiązku pojawi się konieczność realizacji określonych robót w celu usunięcia ujawnionych nieprawidłowości, organ nadzoru budowlanego będzie mógł następnie wydać decyzję o jakiej mowa w art. 51 ust.1 pkt 2 prawa budowlanego. Natomiast, gdy w następstwie oceny dokumentacji przedłożonej przez inwestora organ nadzoru stwierdzi, że wykonywane roboty budowlane nie uchybiają żadnym przepisom budowlanym i warunkom technicznym, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, winien umorzyć swoje postępowanie. Przepis art. 51 nie daje mu bowiem materialnoprawnej podstawy do merytorycznego wypowiedzenia się w takiej sytuacji i nakładania na inwestora obowiązku uzyskiwania pozwolenia na użytkowanie obiektu, zgodność wykonania którego ze sztuką budowlaną i prawem budowlanym nie została podważona. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z uwagi na to, że J. S. z własnej inicjatywy przedłożyła w organie nadzoru budowlanego dokumenty dotyczące wykonanego szamba nie istniały przesłanki do wydania postanowienia o jakim mowa w art. 81c ust. 2 prawa budowlanego. Podniesiono, iż z przedłożonych dokumentów wynika, że budowa i wykonanie zbiornika nie narusza przepisów techniczno-budowlanych i nie wymaga wykonania dodatkowych robót celem doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. Brak było zatem podstaw do podjęcia działań ze strony służb nadzoru budowlanego na podstawie przepisu art. 51, jak również do ingerencji na podstawie innych przepisów prawa budowlanego. Reasumując organ II instancji podzielił stanowisko wyrażone w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego i uznał, iż postępowanie w sprawie legalności wykonania szamba stało się bezprzedmiotowe. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze F. B. wniósł o uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 20 listopada 2006 r. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż organ II instancji błędnie przyjął, że J. S. wybudowała szambo w przekonaniu, iż działa na podstawie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia 1 kwietnia 2005 r. za przyzwoleniem organu I instancji, który przyjął zgłoszenie o zamiarze rozpoczęcia rzeczonych robót i wydał dziennik budowy. Zdaniem skarżącego, organ I instancji nie miał prawa przyjąć zawiadomienia dotyczącego robót koniecznych do doprowadzenia do zgodności z prawem budynku mieszkalnego na działce inwestorki i powinien skierować je do Referatu Urbanistyki i Administracji Architektoniczno – Budowlanej UMŁ Delegatury Ł. B. Dodatkowo wnoszący skargę stwierdził, iż organ nadzoru budowlanego przyjął projekt zagospodarowania działki J. S. pomimo, iż projekt ów nie obejmował drogi dojazdowej do szamba. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawarta w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuję. Skarga nie jest zasadna. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych (...), przy czym – zgodnie z § 2 tego artykułu – kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej lub w postanowieniu z punktu widzenia zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i zastosowania przepisów prawa materialnego właściwego na czas wydania decyzji lub postanowienia. Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia, następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 §1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.); naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Bada więc zaskarżone orzeczenie pod kątem wszelkich naruszeń prawa, a nie tylko tych wskazanych w skardze. Stosownie do treści art. 133 § 1 powołanej ustawy Sąd rozstrzyga na podstawie akt sprawy. Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd nie dopatrzył się uchybień, które skutkować musiałyby uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Przede wszystkim należało zauważyć, że instytucję obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego reguluje art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a. Stosownie do powołanego przepisu, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Zawarta w powołanym przepisie przesłanka bezprzedmiotowości nie została wprawdzie zdefiniowana przez ustawodawcę, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednakże, iż występuje ona, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Z bezprzedmiotowością mamy do czynienia w szczególności wówczas, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ administracyjny stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji, albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania, przestała być regulowana przepisami dającymi podstawę do wydania decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2001r., V SA 381/01 -LEX nr 78917 czy wyrok NSA z dnia 13 lutego 2001r., I SA 2032/99, LEX nr 75519, wyrok NSA z dnia 21 stycznia 1999r., SA/Sz 1029/97,LEX nr 36139). Bezprzedmiotowość postępowania oznacza więc brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego (podmiotu, przedmiotu, treści tego stosunku), skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2003r., III SA 2225/01, Biul.Skarb. 2003/6/25, wyrok NSA z dnia 9 września 2000r., IV SA 12/98, LEX nr 77609). Umorzenie postępowania administracyjnego jest orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, przepis art. 105 § 1 K.p.a. nie powinien być więc interpretowany rozszerzająco, a umorzenie postępowania powinno być traktowane jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 1998r., I SA/Ka 1254/96, LEX nr 34116, por. wyrok SN z dnia 9 lutego 2001r., III RN 57/00, OSNP 2001/16/502 czy wyrok NSA z dnia 9 września 1998r., IV SA 1634/96, LEX nr 43795, wyrok NSA z dnia 27 czerwca 1997r., I SA/Wr 871/96, LEX nr 30820). W analizowanej sprawie, co wynika wprost z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że inwestorka J. S. wykonała sporny zbiornik na nieczystości bytowe bez wymaganej przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Niemniej jednak w niniejszej sprawie nie może mieć zastosowania przepis art. 48 powołanej ustawy, gdyż inwestorka wykonała przedmiotowe prace w przekonaniu, że wykonuje je na podstawie decyzji PINB w Ł. z dnia [...] Nr [...] za przyzwoleniem organu I instancji, który przyjął zgłoszenie o zamiarze wykonania robót oraz wydał dziennik budowy. W takiej sytuacji ma zastosowanie przepis art. 51 powołanej ustawy. Skoro zaś inwestorka w dniu 28 lutego 2006 r. przedłożyła w organie I instancji całość dokumentów dotyczących wykonania szamba, z których wynika, że zbiornik wykonany został zgodnie ze sztuką budowlaną i nie wymaga wykonania dodatkowych robót celem doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem, brak jest podstaw do podjęcia działań na podstawie przepisu art. 51 oraz innych przepisów prawa budowlanego. W konsekwencji postępowanie w sprawie legalności budowy szamba stało się bezprzedmiotowe i winno być umorzone. W ocenie Sądu powyższa konstatacja organu znajduje oparcie w dokumentach znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego i nie jest dowolna. Nie ulega wątpliwości, że działanie organu nadzoru budowlanego zobowiązujące uczestniczkę postępowania do wykonania zbiornika na ścieki wraz z przyłączem kanalizacyjnym do budynku nie było prawidłowe już chociażby z uwagi na niewłaściwość tego organu do wydania decyzji w tym przedmiocie. Błąd organu nie może jednak rodzić negatywnych skutków dla obywatela – inwestora, który przystąpił do wykonania inwestycji w przekonaniu, że działa zgodnie z przepisami prawa tym bardziej, że tenże urząd przyjął zawiadomienie o przystąpieniu do realizacji inwestycji i w dniu 20. 06.2005 r. zarejestrował dziennik budowy. Z dokumentów znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego jednoznacznie wynika, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił własną decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] dopiero w dniu [...], zaś tę wadliwą decyzję organu nadzoru budowlanego I instancji z dnia [...] dopiero decyzją z dnia [...], a więc kilka miesięcy po wykonaniu szamba przez J. S. W złożonym przez inwestorkę dzienniku budowy zapis dotyczący wykonania szczelnego zbiornika na ścieki pochodzi bowiem z 2 lipca 2005 r. Wszczęcie zatem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w dniu 18 stycznia 2006 r. postępowania w przedmiocie prawidłowości wykonania zbiornika na ścieki było w ocenie Sądu jedynym logicznym i zgodnym z przepisami prawa rozwiązaniem zaistniałej sytuacji. Odmienna ocena przedmiotowego stanu rzeczy prowadziłaby wszak do naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, wyrażonych w art. 7,8 i 9 K.p.a., przede wszystkim zaś zasady zaufania obywateli do działania organów Państwa. Konstatacja organu, iż roboty budowlane wykonane zostały zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa znajduje potwierdzenie w dokumentach złożonych przez uczestniczkę postępowania J. S., w tym dziennika budowy, z którego wynika, że jedynym odstępstwem od dokumentacji projektowej było przesunięcie zbiornika na ścieki o 70 cm w stronę budynku, gdyż w trakcie wykopu natrafiono na przeszkodę. Zmiana ta uzgodniona została z projektantem, a następnie uwzględniona w inwentaryzacji powykonawczej. Inwestorka złożyła również oświadczenie projektanta mgr inż. Z. B., iż projekt został wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego, polskimi normami przywołanymi przez to prawo oraz zasadami wiedzy technicznej, oświadczenie kierownika budowy o wykonaniu szamba zgodnie z decyzją z dnia 1 kwietnia 2005 r., obowiązującymi normami i warunkami technicznymi, dokument próby szczelności szamba, jego atest oraz inwentaryzację geodezyjną powykonawczą obiektu. W tym stanie rzeczy wniosek organu, iż brak było podstaw do podjęcia jakichkolwiek działań w odniesieniu do wykonania przedmiotowego zbiornika na ścieki nie może być uznany za wadliwy. Dodać tylko można, iż sporna inwestycja nie wykracza poza obszar nieruchomości stanowiącej współwłasność uczestników postępowania i w żaden sposób nie narusza interesu skarżącego, czy też pozostałych sąsiadów. Na rozprawie w dniu 6 grudnia 2007 r. skarżący F. B. oświadczył, że składa zastrzeżenia jedynie co do rowu, ogrodzenia, przepustu oraz zjazdu z nieruchomości, zaś "szambo znajduje się na terenie nieruchomości uczestniczki postępowaniu i mu nie przeszkadza". Zastrzeżenia skarżącego dotyczą zatem obszaru nie objętego zakresem przedmiotowej inwestycji. Obowiązku urządzenia zjazdu, czy też wykonania rowu nie przewiduje również decyzja o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...], na którą powoływał się skarżący. W tym stanie rzeczy, wobec zaistnienia przewidzianych przepisem art. 105 § 1 K.p.a. przesłanek umorzenia postępowania administracyjnego z uwagi na brak jego przedmiotu, decyzjom organów obu instancji nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów prawa. Z przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę jako bezzasadną oddalił. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu orzeczono zgodnie z § 18 i § 19 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.