II SA/Łd 1048/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie: Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant: Sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2015 r. przy udziale - sprawy ze skargi H. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] nr [...]; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat S. K. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ulicy [...] wynagrodzenie w kwocie 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększone o należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. LS Zaskarżoną decyzja z dnia [...] nr [...], znak: [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych. Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...], nr [...], znak: [...] Starosta [...] zgłosił sprzeciw w sprawie zgłoszenia wykonania robót budowlanych polegających na remoncie ogrodzenia od strony dróg publicznych, na terenie dz. nr ewid. 296 i 297 w miejscowości W., obręb [...] w gminie L. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że pismem z dnia 24 lipca 2014r. inwestorka H. B. zgłosił zamiar wykonania ww. robót budowlanych. W złożonej przez inwestora dokumentacji brakowało zgody wszystkich współwłaścicieli działek o nr ewid. 296 i 297 na wykonanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem z dnia 24 lipca 2014r. oraz w oświadczeniu, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r. poz. 1409 ze zm.), przywoływanej dalej jako: "Pr.bud." nie wskazano tytułu prawnego, z którego wynika prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Starosta [...] nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia brakujących dokumentów jednocześnie informując, że nieusunięcie do dnia [...] wymienionych braków spowoduje wydanie decyzji wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia. Przy piśmie z dnia 8 sierpnia 2014r. inwestor H. B. przestawiła zgodę syna – P. B. wyjaśniając, iż córka – Z. S. odmówiła wyrażenia zgody. H. B. wyjaśniła jednocześnie, że córka nie zawsze podejmuje właściwe decyzje, bowiem leczy się na depresję. Odwołanie od decyzji organu I instancji złożyła H. B. , wyjaśniając że posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wspólnie z mężem zmarłym w dniu 1 czerwca 2013r. R. B. oraz synem P. B. i córką Z. S. Spadek po zmarłym mężu z mocy ustawy nabył P. B. i Z. S. W ocenie skarżącej bramy ogrodzenia znajdują się w złym stanie technicznym i zagrażają bezpieczeństwu. Podkreśliła, że szersza brama jest niezbędna, gdyż niektóre samochody z trudem mieszczą się w bramie dotychczasowej, zawadzając o słupki przy wjeździe. Ponadto podniosła, że w bramie nie mieszczą się ule pszczele, które często są wywożone z terenu działek. Do odwołania H. B. dołączyła kopie aktu notarialnego Repertorium [...] nr [...], aktu notarialnego Repertorium [...] nr [...], postanowienie Sądu Rejonowego w Ł. w sprawie [...] oraz kopię pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pabianicach z dnia [...] znak [...]. Wspomnianą na wstępie decyzją Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania H. B., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ przywołał regulacje Pr.bud. odnoszące się do wymogów dokonania zgłoszenia wykonania robót budowlanych i skutków wynikających z tejże czynności. Przytaczając definicję remontu obiektu budowlanego zawartą w art. 3 pkt 8 Pr.bud. wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie zgłoszenie dotyczyło remontu wraz z wymianą dwóch bram wjazdowych. Organ odwoławczy wskazując, że niezbędnym elementem zgłoszenia jest oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane podniósł, że H. B. przedkładając oświadczenie, o którym mowa, nie wskazała dokumentu potwierdzającego współwłasność działek o nr ewid. 296 i 297 oraz zgodę współwłaścicielki Z. S. Pomimo wezwania przez organ I instancji do uzupełnienia oświadczenia w zakresie tytułu prawnego, z jakiego wynika prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oświadczenia tegoż H. B. nie uzupełniła. Organ następnie wyjaśnił, że gdy tylko jeden ze współwłaścicieli występuje w roli inwestora zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 3 pkt 11 Pr.bud. wymaga się od niego wykazania prawa do terenu na cele budowlane, przy czym zgoda pozostałych współwłaściciel może wynikać z pisma wyrażającego zgodę albo też z orzeczenia sądu cywilnego zastępującego zgodę. O tym, czy inwestor ma stosowny tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane decyduje treść przysługującego mu prawa i do organów budowlanych nie należy rozstrzyganie sporów pomiędzy współwłaścicielami. Podsumowując organ stwierdził, iż przedłożone w toku postępowania oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością nr ew. 296 i 297 na cele budowlane nie spełnia wymogów określonych w art. 32 ust. 4 pkt 2 Pr.bud., a zatem organ I instancji zasadnie wydał sprzeciw wobec przedmiotowego zgłoszenia. Odnosząc się zaś do przekazania przy odwołaniu aktów notarialnych oraz postanowienia Sądu Rejonowego w Ł. w sprawie [...], Wojewoda podniósł, iż inwestor jest zobowiązany do złożenia prawidłowo wypełnionego oświadczenia, a organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien wnieść sprzeciw wobec zgłoszenia, gdy oświadczenie to nie zostało prawidłowo wypełnione, pomimo wezwania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] H. B. i P. B. podnieśli, że do akt sprawy dołączone zostały akty własności ziemi oraz postanowienie sądu w przedmiocie nabycia spadku po zmarłym R. B. Córka Z. S. jest właścicielem tylko w ¼ części i zdaniem skarżących będących właścicielami w ¾ nie może decydować o nieruchomości obejmującej działki nr ewid. 296 i 297. Nadto skarżący wskazali, że przebudowa ogrodzenia nie wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalanie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 12 marca 2015r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę P. B. z uwagi na nieuzupełnienie braku fiskalnego skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga należy uznać za uzasadnioną. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Zgodnie z art. 134 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja wnosząca sprzeciw wobec zamiaru wykonania określonych robót budowlanych. Dwie kwestie mają zasadnicze znaczenie dla możliwości dokonania oceny legalności działań organów administracji w niniejszej sprawie. Pierwszą jest kwestia charakteru robót budowlanych objętych dokonanym zgłoszeniem, w kontekście ich zaklasyfikowania do robót, których wykonanie winno być poprzedzone dokonaniem zgłoszenia zamiaru ich wykonania. Drugą zaś zagadnienie dysponowania przez inwestorkę nieruchomością na cele budowlane. Nie wzbudza wątpliwości poprawność zakwalifikowania przez organy robót budowlanych objętych zgłoszeniem inwestorki z dnia 24 lipca 2014r., jako remontu istniejącego ogrodzenia (art. 3 pkt 8 Pr.bud.). Jeśli bowiem przez remont ustawa ta rozumie wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym, to zakres prac opisanych w powyższym zgłoszeniu wpisuje się w powyższą definicję. Nie zmienia tego okoliczność, że sposób otwierania bramy w następstwie wykonanych prac budowlanych (przesuwny) miałby być inny niż dotychczasowy (uchylny). Powyższa regulacja dopuszcza bowiem stosowanie wyrobów budowlanych innych niż te, których użyto w stanie pierwotnym. Jednocześnie wypada wskazać, iż prawidłowo – wbrew sugestiom skarżącej – organy nie zakwalifikowały robót objętych zgłoszeniem jako przebudowy, przez którą należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji (art. 3 pkt 7a Pr.bud.). Jeśli w okolicznościach niniejszej sprawy mamy do czynienia z zamiarem wykonania bramy dłuższej niż aktualna i o innym sposobie otwierania, to mamy do czynienia ze zmianą charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, a zatem nie może być mowy jego przebudowie, w rozumieniu art. 3 pkt 7a Pr.bud. W następstwie powyższego za trafną należy uznać konkluzję organów o konieczności dokonania przez inwestorkę stosownego zgłoszenia owych robót przed przystąpieniem do ich wykonania. Stosownie bowiem do treści art. 29 ust. 2 pkt 1 Pr.bud. pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków. Tego rodzaju roboty budowlane objęte są natomiast obowiązkiem dokonania zgłoszenia właściwemu organowi (art. 30 ust. 1 pkt 2 Pr.bud.). Mając na uwadze, że skarżąca zainicjowała niniejsze postępowanie poprzez zgłoszenie zamiaru wykonania określonych robót budowlanych, to rozpoznanie przez organy owego zgłoszenia w tym właśnie trybie uznać wypada za adekwatne nie tylko do woli inwestorki ale także do okoliczności sprawy. W powyższej sytuacji wypada poddać ocenie stanowisko organów o tym, że skarżąca nie wykazała w toku postępowania, iż dysponuje prawem do nieruchomości, na której zamierzała wykonać remont ogrodzenia. Nie budzi wątpliwości, iż do zgłoszenia należy także dołączyć oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 30 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 Pr.bud.), zaś w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia w określonym terminie – wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. W okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, iż nieruchomość, na której skarżąca zamierza prowadzić roboty budowlane objęta jest współwłasnością w częściach ułamkowych (art. 195 w związku z art. 196 § 1 Kodeksu cywilnego). W związku z tym, że we współwłasności prawo własności przysługuje niepodzielnie kilku osobom i żaden ze współwłaścicieli nie ma prawa do fizycznie wydzielonej części rzeczy, to każdemu z nich przysługuje jednakowe prawo do całej rzeczy, ograniczone jedynie takim samym prawem pozostałych współwłaścicieli. Rozporządzanie rzeczą wspólną oraz inne czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, wymagają zgody wszystkich współwłaścicieli (art. 199 Kodeksu cywilnego). O tym czy określone zamierzenie budowlane realizowane na nieruchomości objętej współwłasnością ułamkową stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu decyduje zakres i charakter inwestycji. Na ogół przyjmuje się, że przez czynności zwykłego zarządu należy rozumieć załatwianie bieżących spraw związanych z normalną eksploatacją rzeczy i utrzymaniem jej w stanie niepogorszonym. Pozostałe czynności należy zaliczyć do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu. Do takich czynności zalicza się zbycie rzeczy wspólnej, jej obciążenie, zmianę przeznaczenia itp. (vide: K. Pietrzykowski Kodeks cywilny Komentarz, Wyd. C.H.Beck, Wyd. 7, tom. I, str. 495) Co do zasady dysponowanie nieruchomością na cele budowlane w celu realizacji stałego obiektu budowlanego stanowi czynność przekraczającą zwykły zarząd nieruchomością i w związku z tym podjęcie procesu inwestycyjnego na nieruchomości stanowiącej przedmiot współwłasności wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli (vide: wyrok SN z dnia 11 października 1990r., w sprawie III ARN 15/90, OSP 1991/6/163). Istnieją jednak takie roboty budowlane, których wykonanie nie przekracza zakresu zwykłego zarządu nieruchomością, należą do nich remonty istniejących już obiektów budowlanych. Tego rodzaju działalność budowlana, przy uwzględnieniu indywidulanych okoliczności występujących w konkretnej sprawie, w szczególności charakteru i zakresu remontu, zaliczana jest do czynności, które nie przekraczają zakresu zwykłego zarządu (vide: H. Ciepła i inni, Kodeks cywilny, Praktyczny Komentarz z orzecznictwem, WZPP, tom. I, str. 342). Wówczas podjęcie procesu inwestycyjnego nie wymaga jednomyślności wszystkich współwłaścicieli, lecz wystarczająca jest zgoda współwłaścicieli skupiających większość udziałów w nieruchomości. W realiach niniejszej sprawy zamiarem inwestorki był remont bramy prowadzącej na teren wspólnej nieruchomości, jako elementu istniejącego ogrodzenia. Jak już była o tym mowa przez remont Pr.bud. rozumie wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Zakres prac opisanych w dokonanym przez inwestorkę zgłoszeniu wskazuje na to, że nie są to prace, które przekraczałyby zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną, a tym samym nie odpowiadało prawu domaganie się przez organy administracji jednomyślności wszystkich współwłaścicieli w dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. W realiach niniejszej sprawy dla spełnienia warunku dysponowania nieruchomością na cele budowlane wystarczająca jest zgoda współwłaścicieli skupiających większość udziałów w nieruchomości. Taką zaś zgodą inwestorka dysponowała dokonując zgłoszenia zamiaru remontu ogrodzenia. Tym samym w okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw do twierdzenia, że inwestorka nie dysponuje nieruchomością na cele budowlane, a także – od czasu załączenia do odwołania dokumentów wskazujących na własność nieruchomości – że nie wskazała tytułu prawnego do nieruchomości. Tym samym bez usprawiedliwienia okolicznościami faktycznymi zastosowanie znalazł w sprawie przepis art. 30 ust. 2 Pr.bud., co stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącej ustanowionemu z urzędu orzeczono w punkcie drugim sentencji na mocy art. 250 P.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013r. poz. 461). ms