II SA/Łd 1054/07

Dnia 15 maja 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant Asystent sędziego Paulina Hućko, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2008 roku przy udziale - sprawy ze skargi J. B. i E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...], znak: [...], 2. wstrzymuje wykonanie zaskarżonej decyzji do dnia uprawomocnienia się wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz J. B. i E. S. kwotę 533 (pięćset trzydzieści trzy) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14. czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie ustalenia dla J. B. i E. S. opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w T przy ul. A, B i C o łącznej pow. 2.511 m2, składającej się z działek o nr ewid.[...], obręb [...] w związku z uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego miasta T., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej T. Nr XLV/413/05 z dnia 5. października 2005 r. (Dz.Urz.Woj. Łódzkiego Nr 349, poz. 3132 z dnia 5. grudnia 2005 r.) w wysokości 17.763,00 zł. W toku postępowania ustalono, iż w dniu 11. maja 2006 r. J. B. i E. S. dokonały sprzedaży przedmiotowej nieruchomości, dla której Sąd Rejonowy w T. prowadzi księgę wieczystą [...]. Fakt sprzedaży powyższej nieruchomości został stwierdzony aktem notarialnym Rep. [...] sporządzonym przez notariusz R. M. prowadzącą Kancelarię Notarialną w T.. Ponadto organ pierwszej instancji stwierdził, iż w dniu dokonania sprzedaży przedmiotowa nieruchomość położona była w terenie, na którym obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Tomaszowa Mazowieckiego, zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej T. Nr XLV/413/05 z dnia 5. października 2005 r., która weszła w życie z dniem 5 stycznia 2006 r. Zgodnie z ustaleniami powyższego planu miejscowego przedmiotowa nieruchomość została oznaczona symbolem [...] - zabudowa usługowa i dla tego terenu ustalono stawkę procentową służącą do rozliczania jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanej ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w wysokości 30%. W celu ustalenia przedmiotowej opłaty wykonana została przez rzeczoznawcę majątkowego wycena nieruchomości na podstawie, której ustalono, iż wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości z tytułu uchwalenia wyżej wymienionego planu miejscowego wynosi 59.210,00 zł, co stanowiło różnicę wartości rynkowej nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego (307.120,00 zł), a wartości rynkowej tejże nieruchomości po uchwaleniu planu miejscowego (366.330,00 zł). W tak ustalonym stanie faktycznym Prezydent Miasta T. decyzją z dnia [...] Nr [...] na podstawie art. 104 K.p.a. oraz art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 27. marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.), ustalił dla J. B. i E. S. przedmiotową opłatę planistyczną z tytułu wzrostu wartości sprzedanej nieruchomości w kwocie 17.763,00 zł, co stanowiło 30% oszacowanego wzrostu wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia planu miejscowego. Od powyższej decyzji organu pierwszej instancji J. B. i E. S. złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. wnosząc o jej uchylenie w całości. W uzasadnieniu odwołania strona podniosła, iż przedmiotowe działki nabyła w 2001 r., gdzie w obowiązującym wówczas planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta T. przedmiotowa nieruchomość położona była na terenie poznaczonym także pod zabudowę usługową, a więc w ocenie strony, skoro ówczesne oraz aktualnie przeznaczenie nieruchomości nie uległo zmianie, brak było podstaw do orzekania o wzroście wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta T. W wyniku rozpatrzenia powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymując w zaskarżoną decyzję w mocy, wyjaśniło, iż na podstawie art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujące w dniu wejścia w życie tej ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowywały moc tylko do dnia 31 grudnia 2004 r. Tak więc obowiązujący do tego dnia, powołany w treści odwołania ogólny plan zagospodarowania przestrzennego miasta T., obejmujący teren przedmiotowej nieruchomości będącej współwłasnością J. B. i E. S., utracił moc obowiązującą, zatem w okresie od 1 stycznia 2004 r. do 5 stycznia 2006 r. w ogóle nie obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego. Dokonując wyceny nieruchomości rzeczoznawca majątkowy uwzględnił więc, że przed uchwaleniem obecnie obowiązującego planu, na terenie tym nie obowiązywał żaden plan, na podstawie którego można by było ustalić przeznaczenie nieruchomości. Uwzględnił także to, że w uprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego nieruchomość była już przeznaczona pod budownictwo usługowe, a ze względu na istniejącą zabudowę w bezpośrednim sąsiedztwie, możliwe było uzyskanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Niemniej jednak zgodnie z tą wyceną różnica wartości nieruchomości przed i po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego nie wynikała ze zmiany przeznaczenia terenu, lecz z faktu braku i obowiązywania tego planu. W ocenie organu odwoławczego dla potencjalnego inwestora istnienie planu zagospodarowania przestrzennego znacznie bowiem skraca proces budowlany. Dodatkowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. podniosło, iż pobranie opłaty planistycznej od byłego właściciela nieruchomości jest obligatoryjne i nie zależy od uznania organu administracji, a jej wysokość zależy od różnicy wartości gruntu ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego oraz określonej w uchwale rady gminy stawki procentowej opłaty. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. J. B. i E. S. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] Nr [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie interesu prawnego skarżących poprzez błędne ustalenie, że w związku z uchwaleniem planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego miasta T. nastąpiła zmiana wartości nieruchomości będącej przedmiotem postępowania. Na poparcie powyższego zarzutu w uzasadnieniu skargi wskazano, iż wbrew twierdzeniom organu odwoławczego dla przedmiotowej nieruchomości na wniosek J. B. organ pierwszej instancji wydał w dniu [...] decyzję Nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie obiektu handlowo – usługowego. Ponadto w planie miejscowym zagospodarowania obszaru funkcjonalnego centrum miasta T. zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w T. Nr 42/94 z dnia 14. grudnia 1994 r. (Dz.Urz. Woj. Piotrk. z dnia 16. grudnia 1994 r., Nr 29, poz. 180), przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w jednostce urbanistycznej oznaczonej symbolem [...] – Funkcja usługowo – handlowa wraz z zielenią zorganizowaną. Natomiast zgodnie z planem ogólnym zatwierdzonym uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w T. z dnia 18. maja 1988 r. południowa część działki znajdowała się w jednostce urbanistycznej [...] – teren usług osiedlowych. Do skargi dołączono ponadto kserokopie decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...], jako dowód pominięcia przez organ pierwszej instancji okoliczności, które były mu znane, co w ocenie strony skarżącej miało wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z treścią art. 3 par. 1 ustawy z dnia 30. sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25. lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Zgodnie zaś z art. 145 par. 1 ust.1 .p.p.s.a. decyzja podlega uchyleniu w całości lub w części, jeżeli sąd administracyjny stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądu oraz przyczyny wzruszenia decyzji, a także nie będąc ograniczony zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w zaskarżonej decyzji oraz w decyzji ją poprzedzającej tego rodzaju naruszenia prawa, która rodzi konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Na wstępie należy wskazać, iż podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia były przepisy ustawy z dnia 27. marca 2003 r. – o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.). Istota obowiązku uregulowanego w przepisie art. 36 ust. 4, w związku z art. 37 ust.3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sprowadza się do konieczności uregulowania przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości stosownej opłaty, w razie łącznego wystąpienia dwóch przesłanek: zmiany wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany, oraz zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu, bądź jego zmiany (vide: wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 1999 r. w sprawie sygn. akt IV SA 899/97, opublikowany w LEX Nr 47308). Przechodząc do meritum sprawy należy podnieść, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 27. listopada 2007 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 473/07, stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej T. z dnia [...] Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta T., w związku z uchwaleniem i ustaleniami, którego zapadły zaskarżone w sprawie rozstrzygnięcia. Wyrok ten jest prawomocny. Przepisy art. 36 ust. 5 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym normują prawne konsekwencje stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uznanie uchwały rady gminy za nieważną powoduje bowiem wyeliminowanie jej z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, a więc przyjmuje się, że uchwała taka nigdy nie obowiązywała. Konsekwencję stwierdzenia nieważności uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego przewiduje także przepis art. 147 p.p.s.a. Według par. 2 tegoż artykułu rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu uznanych przez sąd za nieważne lub wydane z naruszeniem prawa, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. Stąd też wydaje się, iż w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, gdyż zaskarżone decyzje organów egzekucyjnych obu instancji zostały wydane na podstawie prawomocnie nieważnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co w konsekwencji prowadzi do bezprzedmiotowości postępowania w sprawie opłaty planistycznej. Należy przy tym podkreślić, iż w postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji z naruszeniem prawa rozumie się także takie sytuacje, w których organowi administracji nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów w chwili wydawania decyzji, a taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. Dotyczy to na przykład niektórych podstaw wznowienia postępowania administracyjnego przykładowo określonych w art. 145 par. 1 pkt 5 i 8 K.p.a. Tak więc w razie stwierdzenia przez Sąd, że kontrolowany akt narusza prawo, a naruszenie to daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, to zachodzi podstawa do uchylenia takiego aktu w oparciu o przepis art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., bowiem dyspozycja tego przepisu ma na celu przede wszystkim ochronę obiektywnego porządku prawnego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14. listopada 2006 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1321/05, Lex Nr 317405). Rozpoznając ponownie sprawę właściwy organ winien w pierwszej kolejności uwzględnić okoliczność, że uchwała Rady Miejskiej T. z dnia [...] Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta T. w wyniku stwierdzenia nieważności przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi została wyeliminowana z obrotu prawnego z właściwym dla tego trybu skutkiem oraz poddać pod ocenę przedmiotowość postępowania w sprawie możliwości ustalenia dla strony skarżącej opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości w związku z uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego miasta T., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej T. z dnia [...] Nr [...]. Biorąc pod uwagę powyższe, na postawie przepisu art. 145 par. 1 pkt 1 lit "b" w związku z art. 135 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, uznając to za niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Po myśli art. 152 p.p.s.a. ustalono zaś, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Z uwagi na to, iż skarga została uwzględniona na podstawie przepisu art. 200 p.p.s.a., Sąd zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz strony skarżącej kwotę 533 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. J.S.