II SA/Łd 1056/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Grzegorz Szkudlarek Sędziowie Sędzia WSA: Jolanta Rosińska Sędzia WSA: Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2010 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odpłatności rodziców za pobyt dziecka w placówce resocjalizacyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...], nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. LS Decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 104 K.p.a. oraz art. 81 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tekst jedn. – Dz.U. z 2008r., nr 115, poz. 728) w związku z § 2 pkt 3 i § 5 uchwały nr [...] Rady Powiatu w B. z dnia [...] w sprawie warunków częściowego lub całkowitego zwalniania rodziców, opiekunów prawnych, kuratorów z opłat za pobyt dziecka lub osoby pełnoletniej w placówce opiekuńczo – wychowawczej Starosta [...] ustalił od dnia 11 czerwca 2009r. dla D. P. odpłatność za pobyt w Ośrodku Interwencyjno – Socjalizacyjnym w B. dziecka J. P., urodzonego w dniu 3 marca 1993r., w wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania jednego dziecka w placówce opiekuńczo – wychowawczej, tj. w kwocie 2.424,95 zł miesięcznie. Zwolnił częściowo D. P. z powyższej odpłatności w ten sposób, że ustalił odpłatność za okres od 11 do 30 czerwca 2009r. w wysokości 443,00 zł, za okres od 1 do 31 lipca 2009r. w wysokości 664,37 zł, za okres od 1 do 31 sierpnia 2009r. w wysokości 580,37 zł, od dnia 1 września 2009r. do 30 czerwca 2010r. w wysokości 580,37 zł miesięcznie. Nakazał dokonywanie wpłat miesięcznych powyższych kwot począwszy od września 2009r. do dnia 20 każdego miesiąca, a także wpłacić zaległą kwotę 443,00 zł za 20 dni czerwca 2009r., kwotę 664,37 zł za miesiąc lipiec 2009r. oraz kwotę 580,37 zł za miesiąc sierpień 2009r. w terminie 30 dni od dnia otrzymania decyzji. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że J. P. od dnia 11 czerwca 2009r. jest wychowankiem Ośrodka Interwencyjno – Socjalizacyjnego w B. Zgodnie z art. 81 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej za pobyt dziecka lub osoby pełnoletniej w placówce opiekuńczo – wychowawczej opłatę ponoszą do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania rodzice dziecka. Zgodnie z ogłoszeniem nr [...] z dnia [...] Starosty [...] w sprawie ustalenia średniego miesięcznego kosztu utrzymania dziecka w placówkach opiekuńczo – wychowawczych prowadzonych przez Powiat [...] w 2009r., średni miesięczny koszt utrzymania dziecka w Ośrodku Interwencyjno – Socjalizacyjnym w B. wynosi 2.424,95 zł. Zgodnie z § 2 pkt 3 uchwały nr [...] Rady Powiatu w B. z dnia [...] w sprawie warunków częściowego lub całkowitego zwalniania rodziców, opiekunów prawnych, kuratorów z opłat za pobyt dziecka lub osoby pełnoletniej w placówce opiekuńczo – wychowawczej, zwalnia się częściowo rodziców z odpłatności za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo – wychowawczej, gdy dochód rodziców przekracza 150 % kryterium dochodowego. W trakcie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego w dniu 11 lipca 2009r. w związku z dostarczonym w dniu 18 sierpnia 2009r. zaświadczeniem o dochodach oraz zaświadczeniami alimentacyjnymi ustalono, że D. P. prowadzi wspólne gospodarstwo z mężem i 2 dzieci. W miesiącu czerwcu i lipcu 2009r. otrzymywała alimenty na syna J. P. od ojca dziecka. W związku z tym do dochodu rodziny doliczono alimenty w wysokości 420 zł. Łączny dochód rodziny w tym okresie wynosił 2.748,73 + 2.785,63 + 420,00 = 5954,36zł. Do liczby osób wspólnie zamieszkujących i gospodarujących wlicza się dziecko umieszczone w placówce opiekuńczo – wychowawczej. Kryterium dochodowe dla 5 osób: 351,00zł x 5 osób = 1.755,00zł. Częściowe zwolnienie z odpłatności nalicza się zgodnie z uchwałą, tj. 150% kryterium dochodowego 1.755zł. x 150% = 2.632,50zł. J. P. przebywa w placówce opiekuńczo – wychowawczej od dnia 11 czerwca 2009r. i dlatego naliczono odpłatność za 20 dni czerwca, tj. 664,37zł : 30 = 22,15 x 20dni = 443,00 zł. Częściowe zwolnienie za 20dni czerwca 2009r. wynosi: 2.424,95 zł : 30dni = 80,83 zł x 20dni = 1.616,60zł. 1.616,60 - 443,00 = 1.173,60zł (kwota częściowego zwolnienia z odpłatności). Za miesiąc lipiec 2009r. opłata wynosi 664,37zł. Kwota częściowego zwolnienia z odpłatności wynosi 2.424,95 - 664,37 = 1.760,58 zł. Od dnia 1 sierpnia 2009r. w związku z zaprzestaniem płacenia alimentów przez ojca J. P. – J. P. do dochodu nie są wliczane alimenty. Dochód rodziny wynosi: 2.748,73 + 2.785,63 = 5.534,36 zł. Kryterium dochodowe dla 5 osób: (351,00 zł x 50 osób) = 1.755,00zł. x 150% = 2.632,50 zł. Kwota częściowego zwolnienia z odpłatności wynosi: 2.424,95 – 580,37 = 1.844,58zł. D. P. zarzuciła w odwołaniu, iż organ I instancji błędnie ustalił dochód rodziny pozostającej z nią we wspólnym gospodarstwie domowym. Pomimo tego, że jest zamężna i zamieszkuje z mężem w tym samym domu, nie prowadzi on z nią i z dziećmi wspólnego gospodarstwa domowego. D. P. podniosła, że prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe, zajmując się wychowaniem dzieci ze środków wyłącznie przez nią osiąganych. Mąż nie łoży na utrzymanie dzieci. Nie jest ojcem biologicznym jej syna J. P. Obciążając ją kosztami pobytu syna w Ośrodku organ I instancji nie rozważył w ogóle tego, iż o ile taki obowiązek byłby zgodny z prawem, ciążyłby na obojgu rodzicach dziecka (również na biologicznym ojcu dziecka). W postanowieniu wydanym w sprawie o sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w B. [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich orzekł, iż koszty pobytu J. P. w Ośrodku Interwencyjno – Socjalizacyjnym w B. nie obciążają rodziców małoletniego. Ponadto strona zarzuciła, iż Ośrodek nie zapewnia jej synowi należytej opieki. Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, iż zasady ustalania odpłatności zostały w ustawie o pomocy społecznej. Skarżąca jako rodzic małoletniego jest zobligowana do łożenia na jego utrzymanie, chociaż syn skarżącej został umieszczony w placówce opiekuńczo - wychowawczej na mocy postanowienia sądu powszechnego z dnia [...], sygn. akt [...], to jednak orzeczenie to nie zostało wydane w postępowaniu toczącym się na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1982r. o postępowaniu w sprawach nieletnich (Dz.U. z 2002 r., nr 11, poz. 109 ze zm.). Zgodnie z art. 1 § 1 tej ustawy zakres jej zastosowania obejmuje: - zapobieganie i zwalczanie demoralizacji – w stosunku do osób, które nie ukończyły lat 18, - postępowania w sprawach o czyny karalne – w stosunku do osób, które dopuściły się tych czynów po ukończeniu lat 13 ale nie ukończyły lat 17, - wykonywanie środków wychowawczych lub poprawczych - w stosunku do osób, względem których środki te zostały orzeczone, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez nie 21 lat. Tymczasem z dołączonej do akt sprawy kopii w/w postanowienia Sądu Rejonowego w B. wynika, że zostało ono wydane w sprawie toczącej się z udziałem D. P. i J. P. o ograniczenie władzy rodzicielskiej. Umieszczenie dziecka w placówce opiekuńczo – wychowawczej nie nastąpiło zatem w wyniku postępowania podlegającego przepisom cytowanej wyżej ustawy z dnia 26 października 1982r., lecz zostało dokonane na podstawie art. 109 § 2 pkt 5 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego zgodnie, z którym w przypadku jeżeli dobro dziecka jest zagrożone, sąd opiekuńczy może w szczególności zarządzić umieszczenie małoletniego w rodzinie zastępczej albo w placówce opiekuńczo – wychowawczej. Zawarte w tym orzeczeniu sformułowanie "na koszt Skarbu Państwa" dotyczy wyłącznie opłat sądowych, wydatków i innych należności o których mowa w przepisach Tytułu V Kodeksu postępowania cywilnego. Zwolnienie przez sąd z ponoszenia kosztów sądowych nie wywiera żadnego wpływu na kwestię ponoszenia przez rodziców lub opiekunów nieletniego odpłatności ustalonej w trybie ustawy o pomocy społecznej. Umieszczenie dziecka w placówce opiekuńczo – wychowawczej nie zwalnia rodziców z obowiązku łożenia na jego utrzymanie. Treść art. 1121 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego wyraźnie wskazuje, że obowiązkiem placówki opiekuńczo – wychowawczej nie jest pokrywanie kosztów utrzymania dziecka, a jedynie reprezentowanie go w dochodzeniu świadczeń przeznaczonych na zaspokojenie jego potrzeb. Inne prawa i obowiązki wynikające z władzy rodzicielskiej należą do rodziców. W świetle powyższego organ I instancji władny był do ustalenia odpłatności skarżącej za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo – wychowawczej na zasadzie art. 81 ustawy o pomocy społecznej. W stosunku do ojca dziecka opłata została ustalona odrębną decyzją. Samorządowe Kolegium Odwoławcze za prawidłową także uznało wysokość opłaty ustalonej decyzją organu I instancji podnosząc przy tym, iż w tej kwestii zastosowanie ma uchwała Nr [...] Rady Powiatu w B. z dnia [...] w sprawie warunków częściowego lub całkowitego zwalniania rodziców, opiekunów prawnych, kuratorów z opłaty za pobyt dziecka lub osoby pełnoletniej w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Uchwała ta przewiduje możliwość zwolnienia częściowego z opłaty. Jeśli dochód rodziny przekracza 150% kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, to kwotę odpłatności rodziców, uwzględniającą częściowe zwolnienie, określa iloraz różnicy między dochodem rodziny a 150% kryterium dochodowego przez sumę liczby osób wspólnie zamieszkujących i gospodarujących i liczby dzieci umieszczonych w placówce opiekuńczo – wychowawczej. Za prawidłowe Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało również ustalenie, iż rodzina skarżącej składa się z 5 osób, tj. skarżącej, jej męża oraz trojga dzieci (w tym syna przebywającego w placówce). Podniosło przy tym, że zgodnie z art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej "rodzina" oznacza osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. W wyniku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego organ I instancji ustalił, że rodzina prowadzi wspólne gospodarstwo domowe, co potwierdziła skarżąca własnoręcznym podpisem. O obowiązującej definicji rodziny i konieczności dostarczenia zaświadczenia o dochodach został poinformowany mąż skarżącej. Po uzyskaniu tej informacji dostarczył niezbędne dokumenty. W trakcie wywiadu pracownik nie stwierdził w rodzinie trudności finansowych, a sytuację zdrowotną i życiową rodziny ocenił jako dobrą. W rodzinie nie występują też żadne inne szczególne okoliczności wpływające na poziom życia. W tej sytuacji organ zastosował uchwałę Rady Powiatu w B. umożliwiającą zwolnienie częściowe z opłaty uzależnione od dochodu rodziny. Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów dotyczących opieki sprawowanej nad synem strony w placówce, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż wykraczają one poza zakres zaskarżonej decyzji i jego kompetencje. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skardze na powyższą decyzję, D. P. wniosła o jej uchylenie jako rażąco naruszającej prawo oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skarżąca zarzuciła, iż organy administracji nie uwzględniły mocy obwiązującej postanowień sądu powszechnego. Organ odwoławczy dokonując własnej interpretacji orzeczenia sądu powszechnego zmienił całkowicie jego treść, podczas gdy w postanowieniu z dnia [...] sąd jednoznacznie wyjaśnił w jaki sposób należy rozumieć rozstrzygnięcie z dnia [...]. Postanowienie o umieszczeniu małoletniego w Ośrodku wydane zostało w trybie zarządzenia tymczasowego. Twierdzenie przez organ odwoławczy, że orzeczenie sądu dotyczy kosztów postępowania jest pozbawionym zasad logicznego rozumowania bezpodstawnym wywodem. Realizacja postanowienia Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] wyczerpuje uprawnienie organu orzekającego wyrażone przez ustawodawcę w art. 81 ust. 1 w związku z art. 80 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Przesłanką zastosowania tych przepisów jest umieszczenie w ośrodku dziecka "pozbawionego częściowo lub całkowicie opieki rodzicielskiej" i tylko dla tych przypadków ma zastosowanie art. 81 ust. 1 w związku z art. 80 ust. 8 ustawy o pomocy społecznej. Nadto skarżąca podniosła, iż z orzekając o umieszczeniu małoletniego w Ośrodku na koszt Skarbu Państwa na podstawie art. 1121 § 2 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego sąd opiekuńczy postanowił inaczej niż stanowi § 1 tego przepisu. Organy obu instancji naruszyły prawo w stopniu rażącym, bo na skutek wadliwej interpretacji postanowienia sądowego nie dostrzegły, że nie są uprawnione do obciążania skarżącej kosztami pobytu jej syna w ośrodku. W odpowiedzi na skargę, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.-), dalej - p.p.s.a., sądy administracyjne weryfikują zgodność z prawem postępowania administracyjnego i wydanych w postępowaniu rozstrzygnięć. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja/postanowienie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia, bądź stwierdzenie nieważności aktu. Oceniając skargę w granicach tak zakreślonej kognicji, stwierdzić trzeba, że jest ona uzasadniona, choć nie wszystkie argumenty w niej przytoczone są trafne. Podstawę prawną podjętych rozstrzygnięć stanowią przepisy ustawy z dnia z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 , zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej). Jak stanowi art. 81 ust. 1 ustawy istnieje obowiązek odpłatności za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, a jej wysokość zostaje ustalona w wydanej przez starostę decyzji. Ustawodawca przewidział jednocześnie możliwość zwolnienia ze wskazanej opłaty lub odstąpienia od niej uzależniając to od sytuacji materialnej zobowiązanego podmiotu. Wbrew zarzutom skargi dla ustalenia odpłatności nie mają znaczenia przyczyny, dla których dziecko zostało umieszczone w placówce, co wynika wprost z cytowanego przepisu. Uprawnione było też ustalenie organu, że skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem W. P. Podstawą tego ustalenia był wywiad środowiskowy, przeprowadzony w lipcu 2009 roku. Skarżąca podpisała formularz wywiadu bez zastrzeżeń. Nie było zatem podstaw do kwestionowania zawartej w nim informacji o wspólnym prowadzeniu gospodarstwa domowego przez małżonków P. Nie ma to jednak znaczenia dla oceny rozstrzygnięć wydanych w niniejszej sprawie. Trafny jest natomiast zarzut błędnego obliczenia dochodów rodziny, od których uzależniona jest wysokość kwestionowanej odpłatności. Organy przyjęły, że rodzina składa się z pięciu osób – małoletniego, jego matki, jego sióstr przyrodnich i ojczyma. Słusznie skarżąca wskazuje, że jej obecny mąż, nie będący ojcem chłopca, nie sprawujący nad nim władzy rodzicielskiej, nie partycypujący w kosztach utrzymania chłopca, nie powinien być obciążany kosztami pobytu dziecka w placówce ani też jego dochód nie powinien mieć bezpośredniego wpływu na wysokość obciążeń skarżącej. Organy winny zatem wyjaśnić, czy małżonkowie D. i W. P. i ich wspólne dzieci oraz J. P. tworzyli rodzinę w rozumieniu art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej. Stosownie do zawartej w tym przepisie definicji legalnej rodzina to - na potrzeby ustawy - osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Ta okoliczność – objęcia J. P. wspólnym gospodarowaniem nie została w postępowaniu wyjaśniona, a z pism składanych przez W. P. w toku postępowania zdaje się wynikać, że tak nie było. Również wywiad środowiskowy, choć przeprowadzony właśnie w związku z umieszczeniem J. w placówce, nie wyjaśnia tej kwestii w sposób bezsporny. Wyjaśnienie D. P., że prowadzi z mężem wspólne gospodarstwo domowe, nie rozstrzyga, czy obejmuje ono również J. P. Jest to o tyle istotne, że zgodnie z art. 6 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej dochód rodziny oznacza sumę miesięcznych dochodów osób w rodzinie, zaś dochód na osobę w rodzinie to dochód rodziny podzielony przez liczbę osób w rodzinie. Nie można zatem wykluczyć, że dla obliczenia odpłatności skarżącej z pobyt dziecka w placówce należy uwzględnić jedynie alimenty i proporcjonalnie przypadającą na skarżącą część wspólnego dochodu, co może istotnie wpłynąć na wysokość odpłatności skarżącej. Zasadnie też skarżąca odwołuje się do faktu, że organy nie ustaliły odpłatności ojca J. – J. P. – za pobyt syna w placówce. Stosownie bowiem do art. ust. 1. ustawy pomocy społecznej, za pobyt dziecka w całodobowej placówce opiekuńczo-wychowawczej opłatę ponoszą, do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania, rodzice dziecka, osoba pełnoletnia lub jej rodzice. Oznacza to, że koszty utrzymania małoletniego winny obciążać oboje rodziców. Istotnym w ocenie sądu będzie ustalenie proporcji posiadanych środków z uwzględnieniem sytuacji materialnej i rodzinnej każdego z rodziców, o ile nie prowadzą wspólnego gospodarstwa domowego, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Słuszne zatem wydaje się stanowisko skarżącej, że wysokość obciążeń winna zostać ustalona z uwzględnieniem możliwości każdego z rodziców, z zachowaniem proporcji. Z tej przyczyny skwitowanie tego zarzutu przez organ odwoławczy stwierdzeniem, że odpłatność ojca dziecka zostanie ustalona odrębną decyzją wydaje się niewystarczające. Zasadnie również skarżąca zwraca uwagę na orzeczenie sądu powszechnego, w którym rozstrzygnięto o sposobie ponoszenia kosztów umieszczenia małoletniego w ośrodku wychowawczym. Skoro w orzeczeniu sąd powszechny stwierdza wyraźnie, iż umieszcza się małoletniego w ośrodku na koszt Skarbu Państwa, to nieuprawniony jest wniosek organu, iż ta część orzeczenia dotyczyła jedynie kosztów postępowania. Brak jakiegokolwiek uzasadnienia do takiego wniosku. Stanowi on nadinterpretację postanowienia sądu rejonowego. Tym bardziej, że również z lakonicznego uzasadnienia postanowienia nie wynika w żaden sposób, aby chodziło o koszty postępowania. Należy pamiętać, że postanowienie to zostało wydane w trybie zabezpieczenia, w toku którego sąd nie rozstrzyga o kosztach postępowania, są one ujęte w rozstrzygnięciu kończącym postępowanie. Wprawdzie zasadnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż w przypadku orzekania o umieszczeniu dziecka w placówce opiekuńczo - wychowawczej w toku postępowania w przedmiocie władzy rodzicielskiej, toczącego się według reguł kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, zastosowanie mają przepisy ustawy o pomocy społecznej, w szczególności jej art. 81. Jednakże w takiej sytuacji, gdy w obrocie prawnym istnieje prawomocne rozstrzygniecie sądu powszechnego, z którego wprost wynika, iż koszty pobytu dziecka ma ponosić Skarb Państwa, to dopóki to orzeczenie nie zostanie wyeliminowane z obrotu prawnego, organ nie jest władny orzec odmiennie. Nie do zaakceptowania w państwie prawa jest bowiem sytuacja, w której istnieją dwa rozstrzygnięcia organów państwa, sprzecznie regulujące te same obowiązki obywatela. Godzi to w zaufanie do istniejącego porządku prawnego, w szczególności do organów władzy. W ocenie sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, dopóki postanowienie sądu powszechnego istnieje w obrocie, organ nie może go ignorować i wydać decyzji regulującej te same zobowiązania skarżącej, i to niezależnie od tego, czy postanowienie to dotknięte jest wadami. Organy winny były rozważyć podjęcie działań zmierzających do wyjaśnienia tej sytuacji przed wydaniem zaskarżonych decyzji. Mając na względzie dostrzeżone uchybienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny, z uwagi na potrzebę pełnego wyjaśnienia sprawy, uchylił kontrolowane decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., jako że doszło do naruszenia prawa procesowego mającego wpływ na wynik sprawy. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych wyżej rozważań. W trybie art. 152 p.p.s.a. orzeczono, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.