II SA/Łd 1062/11

Dnia 22 listopada 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2011 roku sprawy ze skargi J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej opłatę planistyczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego J. D. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Łd 1062/11 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy N., działając na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, orzekł o pobraniu od J. D. jednorazowej opłaty planistycznej w wysokości 109.408,50 złotych, z tytułu wzrostu wartości działki oznaczonej nr ewid. [...], położonej w miejscowości G. , gm. N., w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że uchwałą nr [...] Rady Gminy N. z dnia [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...]) na terenie gminy N. został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, obowiązujący od dnia 19 września 2005 r. W dniu 6 sierpnia 2007 r., na mocy aktu notarialnego [...], skarżący zbył nieruchomość położoną na obszarze gminy N. Zawiadomieniem z dnia [...] zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie pobrania od skarżącego opłaty z tytułu wzrostu wartości zbytej nieruchomości, spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wysokość opłaty została określona na kwotę 109.408,50 złotych jako równowartość 15% wartości wzrostu nieruchomości. Pismem z dnia 14 marca 2011 r. J. D., w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 kpa, wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...]. W motywach wniosku strona podniosła, że zgodnie z art. 37 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, żądanie zapłaty opłaty planistycznej można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Przedmiotem żądania może być jedynie ustalona wartość tej opłaty, podobnie jak ustalona jest wartość zgłaszanego roszczenia. Z uwagi na administracyjnoprawny charakter opłaty, konieczne jest skonkretyzowanie jej kwoty w formie decyzji administracyjnej, nie wystarczy tylko wszczęcie postępowania administracyjnego. Dopiero po wydaniu konstytutywnej decyzji administracyjnej można mówić o opłacie, czyli żądaniu określonym i wymagalnym. Zdaniem strony, w dniu 19 września 2010 r. upłynął termin do wydania decyzji określającej wysokość opłaty planistycznej, gdyż w tym dniu upłynęło 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy stał się obowiązujący. Skoro decyzja została wydana po upływie terminu, to w pełni uzasadnione było stwierdzenie, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 37 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., działając na podstawie art. 156 § 1, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 kpa oraz art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] w przedmiocie ustalenia renty planistycznej. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że nie można postawić kwestionowanej decyzji zarzutu rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 37 ust. 4 w zw. z ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym roszczenia związane ze zmianą wartości nieruchomości spowodowaną uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy stał się obowiązujący. Kolegium zauważyło, że na tle powyższego przepisu prezentowane były dwa poglądy. Zgodnie z pierwszym, dla zachowania terminu do ustalenia opłaty konieczne jest wydanie decyzji przez organ I instancji w tym zakresie. Stosownie do drugiego, ustalenie renty planistycznej możliwe jest wówczas, gdy przed upływem 5-letniego okresu organ administracji wystąpi z roszczeniem w tym zakresie, a zatem zostanie wszczęte postępowanie. Ostatecznie, w ślad za poglądem NSA, wyrażonym w wyroku z dnia 3 września 2008 r., II OSK 984/07, Kolegium przyjęło, że wobec użytego w art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zwrotu "można zgłaszać" przyjąć należy, iż dla zachowania określonego w tym przepisie 5-letniego terminu wystarczy przed jego upływem złożyć do właściwego organu żądanie wypłaty odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości. Odpowiednie stosowanie art. 37 ust. 3 powołanej ustawy do opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, oznacza przy tym, że organ właściwy do pobrania tej opłaty, aby mógł dochodzić roszczeń w tym zakresie, powinien wszcząć postępowanie administracyjne przed upływem przedmiotowego terminu. Będzie to bowiem równoznaczne ze zgłoszeniem roszczenia stronie. W tych też warunkach, za datę wszczęcia postępowania uznać należy datę doręczenia stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty planistycznej. Jednocześnie Kolegium wskazało, że plan miejscowy dla gminy N. obowiązuje od dnia 19 września 2005 r., zatem do dnia 19 września 2010 r. Gmina mogła występować z roszczeniem w przedmiocie opłaty planistycznej. Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w dniu [...], o czym strona została zawiadomiona w dniu 27 września 2010 r. Kolegium wskazało również, że ustalenie daty wszczęcia postępowania administracyjnego budzi rozbieżności w orzecznictwie i doktrynie w kwestii tego, czy za datę wszczęcia uznać datę sporządzenia zawiadomienia, czy datę jego doręczenia. Jednocześnie organ stwierdził, że nie podziela poglądu wyrażonego w wyroku NSA o sygn. akt II OSK 984/07 i uważa, iż datą, w której postępowanie zostaje wszczęte jest data sporządzenia zawiadomienia. Z uwagi natomiast na fakt, iż dla oceny, że w sprawie wystąpiło naruszenie prawa o charakterze rażącym, należy wykluczyć możliwość rozbieżnej interpretacji, Kolegium stwierdziło, że ze względu na wątpliwości interpretacyjne, nie ma podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący ponownie wyraził pogląd, że dla zachowania terminu, o którym mowa w art. 37 ust. 4 w zw. z ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym istotne jest wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty, a nie wszczęcie postępowania administracyjnego. Ustosunkowując się natomiast do twierdzeń organu dotyczących daty wszczęcia postępowania z urzędu, strona podniosła, że w doktrynie i orzecznictwie już dawno wykształcił się pogląd, iż przy wszczęciu postępowania z urzędu za datę wszczęcia przyjmuje się dzień doręczenia stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Nie zachodzą zatem wątpliwości co do daty wszczęcia postępowania, gdyż o rozbieżnym orzecznictwie, wobec jednolitości poglądów, nie stanowi odosobnione stanowisko składu orzekającego SKO w Ł. Dodatkowo strona wniosła o stwierdzenie, czy osoba, która podpisała się pod decyzją z dnia [...] posiadała stosowne upoważnienie Wójta Gminy N. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa, utrzymało w mocy własne rozstrzygnięcie z dnia [...]. W uzasadnieniu Kolegium podtrzymało wszystkie argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Tytułem uzupełnienia, organ wskazał jedynie, że akta sprawy zawierają uchwałę Radę Gminy N. z dnia [...] w sprawie powołania S. J. na sekretarza gminy oraz zarządzenie Wójta Gminy z dnia [...] w sprawie upoważnienia dla S. J. do podpisywania decyzji administracyjnych. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, J. D., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty planistycznej bądź o przekazanie sprawy SKO w Ł. do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 37 ust. 4 w zw. z ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe wskazanie spełnienia przesłanki żądania uiszczenia opłaty planistycznej oraz naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego niezastosowanie. Zdaniem skarżącego brak określenia w art. 61 kpa momentu wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu nie stanowi podstawy do stwierdzenia, że istnieją wątpliwości co do tego, czy za datę wszczęcia postępowania uważa się dzień sporządzenia zawiadomienia czy też dzień doręczenia go stronie, gdyż w tej materii przyjęte jest jednolite stanowisko w doktrynie i orzecznictwie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem niniejszego postępowania jest legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], utrzymującej w mocy własną decyzję z dnia [...] w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] o ustaleniu jednorazowej opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Punkt wyjścia dla rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowi treść art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.Nr 80, poz. 717 z późn. zm. – dalej ustawa). Stosownie do tego przepisu, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a jej właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz lub prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości (...). Jak wynika z art. 37 ust. 1 ustawy wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży, a wzrost wartości nieruchomości stanowi różnica między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Stosownie do art. 37 ust. 3 i ust. 4 w zw. z art. 36 ust. 3 ustawy, roszczenia z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. W świetle powyższego, poza sporem pozostaje fakt, iż dochodzenie roszczeń, o których stanowi art. 36 ust. 4 ustawy podlega czasowemu ograniczeniu. Wskazany 5-letni termin jest bowiem terminem zawitym, co oznacza, że upływ tego terminu pozbawia właściwy organ możliwości ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Jednak wbrew twierdzeniom skarżącego wyznaczony przez ustawodawcę termin nie dotyczy wydania decyzji administracyjnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, który Sąd w składzie orzekającym podziela, że wskazany w art. 37 ust. 3 w zw. z ust. 4 ustawy termin 5 lat, liczony od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące, należy rozumieć jako termin przedawnienia roszczeń w znaczeniu cywilistycznym oraz jako maksymalny termin, w którym można wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, nie zaś jako termin ograniczający wydanie orzeczenia w sprawie (tak NSA w wyroku z dnia 4 lutego 2011 r., II OSK 207/10). Przyjmuje się powszechnie, że odpowiednie stosowanie ust. 3 art. 37 do opłat, o których mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy rozumieć w ten sposób, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta, ma prawo w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące, wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Taka wykładnia przepisu art. 37 ust. 4 ustawy pozwala bowiem na równe traktowanie podmiotów, które zgodnie z art. 36 ust. 3 i 4 mają prawo do dochodzenia na drodze postępowania cywilnego i administracyjnego odpowiednio odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości i opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Na gruncie rozpoznawanej sprawy wątpliwości budzi termin zgłoszenia roszczenia przez organ administracji publicznej, a w konsekwencji to, czy pięcioletni termin do ustalenia opłaty planistycznej został przez ten organ zachowany. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało doręczone J. D. w dniu 27 września 2010 r., podczas gdy pięcioletni termin zgłoszenia roszczenia upłynął z dniem 19 września 2010 r. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, przepisy art. 61 kpa nie wskazują jednoznacznie, jaką datę wszczęcia postępowania administracyjnego należy przyjąć w przypadku, gdy postępowanie wszczyna się z urzędu. Kolegium podniosło, iż zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie pojawiają się wątpliwości interpretacyjne, czy datą wszczęcia jest data sporządzenia samego zawiadomienia o wszczęciu postępowania czy też data doręczenia go stronie. Podkreślenia jednak wymaga, iż na dowód rozbieżności w tej kwestii organ powołał się tylko na jedno orzeczenie NSA z dnia 4 marca 1981 r. Tymczasem w judykaturze przyjmuje się powszechnie, iż organ właściwy do pobrania opłaty planistycznej, aby mógł dochodzić roszczeń w tym zakresie, powinien wszcząć postępowanie administracyjne przed upływem przedmiotowego terminu, co jest równoznaczne ze zgłoszeniem roszczenia stronie. Za datę wszczęcia postępowania uznać należy datę doręczenia stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty planistycznej (por. wyroki NSA z dnia 3 września 2008 r., II OSK 984/07, z dnia 5 marca 2010 r., II OSK 501/09). Na tle takich okoliczności, uprawnione jest stwierdzenie, że decyzja Wójta Gminy N. z dnia [...] została wydana w postępowaniu, które nie może być uznane za skutecznie wszczęte w przewidzianym do tego terminie. W tym miejscu rozważenia wymaga, czy powyższe uchybienie może wywołać skutek w postaci stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia opłaty planistycznej. Nie można bowiem tracić z pola widzenia faktu, że podlegająca ocenie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. została wydana w postępowaniu nieważnościowym. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia - czy decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną wskazaną w art. 156 § 1 kpa. Sprawa nie toczy się w trybie zwykłym, gdzie dla uchylenia decyzji wystarczy stwierdzenie naruszenia prawa mającego wpływ na wynik rozstrzygnięcia, lecz w trybie nadzoru, kiedy zupełnie wyjątkowo, wbrew wynikającej z art. 16 kpa zasadzie trwałości decyzji ostatecznych, z enumeratywnie wyliczonych ustawowo przyczyn, można uznać decyzję ostateczną za dotkniętą tak ciężką wadą, iż zachodzi konieczność uznania jej za nieważną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 1998 r. II SA 456/98). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99 o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, iż decyzją z dnia [...], nakładająca na skarżącego obowiązek uiszczenia opłaty planistycznej, wydana została w takich właśnie warunkach. Skoro bowiem ustawa nie uprawnia do zgłaszania roszczenia po upływie pięciu lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące, to działania takiego zakazuje. W konsekwencji uprawnione jest twierdzenie, że w rozpoznawanej sprawie nie jest możliwe zaakceptowanie, z punktu widzenia wymagań praworządności, nałożenie na stronę obowiązku zapłaty opłaty planistycznej wbrew zakazowi ustawy, tj. w sytuacji, gdy organ administracji publicznej wystąpił z roszczeniem po upływie ustawowo przewidzianego terminu. Jednocześnie należy wskazać, iż nie zasługuje na akceptację argument podniesiony w zaskarżonej decyzji, iż wobec wątpliwości interpretacyjnych pojawiających się na tle art. 37 ust. 3 i ust. 4 ustawy w zw. z art. 61 § 4 kpa, nie zachodzi jednoznaczna sprzeczność kwestionowanego rozstrzygnięcia z przepisami prawa, uzasadniająca jego wyeliminowanie z obrotu prawnego. Podkreślenia bowiem wymaga, że brak jest sporów co do treści art. 61 § 4 kpa. Jeśli bowiem stwierdzić, iż ustawodawca wymaga, aby o wszczęciu postępowania z urzędu zawiadomić stronę, to nie sposób przyjąć za datę zawiadomienia datę inną niż dzień, w którym zawiadomienie zostało doręczone adresatowi. Dopiero bowiem w tym dniu może wystąpić skutek, jaki ustawodawca wiąże z zawiadomieniem strony o wszczęciu postępowania, tj. strona posiada już wiedzę o postępowaniu. Reasumując należy stwierdzić, iż na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy brak przepisu, który wprost stanowiłby o dacie wszczęcia postępowania z urzędu, wbrew twierdzeniom Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie wyłącza stwierdzenia istnienia wady, której przypisać można cechę rażącego naruszenia prawa. Jak bowiem wskazano wcześniej nałożenie na stronę w drodze decyzji administracyjnej obowiązku uiszczenia opłaty planistycznej wbrew zakazowi ustawy powoduje, że decyzja taka, jako rażąco naruszająca porządek prawny, a w szczególności art. 37 ust. 3 i ust. 4 w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy, powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Rozpoznając ponownie wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] w przedmiocie opłaty planistycznej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. weźmie zatem pod uwagę powyższe rozważania. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – p.p.s.a.), orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania, na mocy art. 200 p.p.s.a., orzeczono jak w pkt 2. Z uwagi na brak przymiotu wykonalności zaskarżonej decyzji bezprzedmiotowe stało się orzekanie w trybie art. 152 p.p.s.a. w sprawie jej wykonania.